《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和 有效性专家咨询小组的报告1

    来自WHO

目 12 2020 年 5 月 8 日 《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》 《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和 有效性专家咨询小组的报告 总干事的报告 

导言 1. 为响应 WHA68(11)号决定（2015 年），并遵循第七十二届世界卫生大会规定的审议 程序1，总干事召集了一个专家咨询小组，对《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》 的相关性和有效性进行第二次审查。 

2. 值此《守则》通过十周年之际，总干事谨向第七十三届世界卫生大会转递专家咨询 小组的报告（见附件）。

 3. 专家咨询小组的报告介绍了 2019 年 6 月至 2020 年 1 月期间的审议结果，包括在日 内瓦举行的两次面对面会议。支持专家咨询小组审查的全部文件，包括 13 份证据摘要、 两份工作组文件、17 份公开听证会陈述以及会议议程和说明，均可在世卫组织网站上查 阅2。

 4. 专家咨询小组的意见重申了《守则》在全民健康覆盖和卫生安全议程中的核心地位。 要想增进健康，维护世界安全，为弱势群体服务，就需要确保《守则》所要求的支持和 保障措施到位。在这方面，专家咨询小组对将受益于卫生人力相关支持和保障措施的国 家名单的审查和更新非常受欢迎。 1 见文件 A72/23，第 24 至 27 段。 2 可从 https://www.who.int/activities/addressing-the-international-migration-of-health-workers 获取，2020 年 4 月 28 日访问。 A73/9 2 专家咨询小组的调查结果

 5. 专家咨询小组的报告全面审查了《守则》的相关性和有效性。其调查结果是《守则》 的相关性很高，而且越来越高，并有证据表明《守则》的有效性有所提高，这一调查结 果值得注意。尽管如此，专家咨询小组查明了《守则》实施方面的重大差距，特别是在 一些受卫生人力挑战影响最大的国家和区域。 6. 在《守则》通过十年后，专家咨询小组发现《守则》被广泛认为是将卫生工作者的 国际招聘和加强卫生系统联系在一起的普遍道德框架。《守则》呼吁通过加强国际合作， 为卫生人力和卫生系统提供相关支持和保障，并优先考虑最脆弱的国家，这一呼吁在如 今政治上优先考虑全民健康覆盖、卫生安全挑战不断加剧、卫生人力持续面临挑战以及 卫生人员的国际流动性加大的全球背景下极具现实意义。

 7. 专家咨询小组发现，要实现“共同构建一个更加健康的世界”的全球愿景，就需要 全面实施《守则》。正如全民健康覆盖问题高级别会议的《政治宣言》所呼吁的那样，需 要加大《守则》原则、目标和条款的实施力度，确保会员国在实现全民健康覆盖方面取 得的进展有助于支持而不是损害其它国家的类似成就1。 与护理和助产人力全球议程的协同作用

 8. 第七十二届世界卫生大会将 2020 年定为国际护士和助产士年。专家咨询小组的报 告和建议与国际护士和助产士年密切相关。2020 年 4 月 7 日发布的《2020 年世界护理 状况》报告突出强调了护士移徙问题并呼吁加大《守则》的实施力度2。

 9. 在各国，护理人力是初级卫生保健和国家卫生系统的重要组成部分，占全球所有卫 生专业人员的一半以上。《2020 年世界护理状况》报告还估计，移民护士约占全球护士 总数的八分之一，人口因素有可能在未来十年促使护士在国际范围内加速流动。与此同 时，该报告证明，在许多低收入和中等偏低收入国家，护士的产生和就业能力有限。

 10. 专家咨询小组的报告和《2020 年世界护理状况》报告都强调，重要的是加强卫生人 力相关数据、教育、治理和伙伴关系，为最需要的国家提供有针对性的支持和保障。

 1 见全民健康覆盖问题高级别会议政治宣言《全民健康覆盖：共同构建一个更加健康的世界》，2019 年。可从 https://www.un.org/pga/73/wp-content/uploads/sites/53/2019/07/FINAL-draft-UHC-Political-Declaration.pdf 获取，2020 年 4 月 28 日访问。 

2 可从 https://www.who.int/publications-detail/nursing-report-2020 获取。 A73/9 3 11. 需要对卫生人力进行投资，特别是在最需要的国家，以实现卫生领域的重点目标以 及与教育、就业、经济增长、青年和性别赋权有关的更广泛的发展目标。Covid-19 大流 行证明了这种投资的重要性。为支持这一努力，秘书处正在与包括欧洲投资银行和世界 银行在内的国际金融机构积极合作，在低收入和中等偏低收入国家调动对卫生人力相关 教育、技能和工作的额外投资。

 12. 国际护士和助产士年为确保十年前《守则》就呼吁的必要的卫生人力相关投资和国 际合作提供了一个重要机会。2020 年 4 月发布的《2020 年世界护理状况报告》也为更 新《2016-2020 年加强护理和助产全球战略方向》1奠定了坚实的基础，《2016-2020 年加 强护理和助产全球战略方向》是会员国和利益攸关方在这些主要职业群体的投资和政策 改革方面的重要资源。 卫生大会的行动

 13. 请卫生大会注意本报告，并审议以下决定草案： 第七十三届世界卫生大会审议了总干事的报告和世卫组织《守则》相关性和有效性 专家咨询小组的报告，并确认世卫组织的管理作用，决定： (1) 赞扬《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和有效性专家咨询小 组成功完成工作、其共同主席的领导以及其杰出成员的奉献； (2) 注意到《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和有效性专家咨询 小组的报告； (3) 敦促会员国并邀请所有相关利益攸关方全面落实《世卫组织全球卫生人员国际 招聘行为守则》相关性和有效性专家咨询小组的建议； (4) 应在 2023-2024 年第五轮国家报告之后考虑由《世卫组织全球卫生人员国际招 聘行为守则》相关性和有效性专家咨询小组对《守则》的相关性和有效性进行进一 步评估，并提交第七十九届世界卫生大会审议；以及 1 《2016-2020 年加强护理和助产全球战略方向》。日内瓦：世界卫生组织；2016 年。 A73/9 4 (5) 要求总干事： (a) 促进有效落实《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和有效 性专家咨询小组的建议以及； (b) 与所有世卫组织区域合作，对《护理和助产全球战略方向》进行更新。

《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》 

相关性和有效性专家咨询小组的报告 2020 年 2 月 共同迈向一个更加健康的世界： 

有必要通过卫生系统支持和保障措施来实施《守则》， 以确保会员国在全民健康覆盖方面的进展加强 而不是损害其它国家的类似成就

执行摘要 总干事响应 2015 年 WHA68(11)号决定，召集了一个专家咨询小组，其任务是对《世 卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》（“《守则》”）的相关性和有效性进行第二次审 查。要求专家咨询小组(1)就《守则》的相关性和有效性向总干事提供证据，以及(2)就确 保和加强《守则》的相关性和有效性所需的措施提供指导。专家咨询小组由 27 个人组 成，包括来自会员国、国际组织、民间社会的代表以及专家个人。 专家咨询小组的工作在 2019 年 7 月至 2020 年 1 月期间进行。专家咨询小组的审查 工作得益于通过 13 份技术简报、两份专家咨询小组的工作组文件以及一次公开听证会 收集的信息，政府和非国家行为者在听证会上就《守则》的相关性和有效性提供了证据。 经过审查，正如本报告正文所证实的，专家咨询小组一致确认《守则》的相关性很 高，而且越来越高。专家咨询小组还发现，自 2015 年第一次对《守则》进行审查以来， 《守则》的有效性以及用于评估其有效性的信息的潜在可用性都有了很大提高。然而， 专家咨询小组发现在《守则》的实施方面存在重大差距，目前的实施水平不足以发挥《守 则》的全部潜力，而推进全民健康覆盖和实现可持续发展目标需要发挥《守则》的全部 潜力。 专家咨询小组注意到，将《守则》的建议纳入国家法律、政策和协定、区域政策以 及相关实施工作主要是临时性的，并以国家领导为基础，而不是通过有针对性的财政资 源实现。事实上，自《守则》通过以来，为实施《守则》提供的财政和技术援助有限。 因此，令人关切的是，一些特别需要帮助的国家和区域仍未从《守则》的全部潜力中受 益。专家咨询小组还发现，在非国家行为者参与《守则》实施方面存在显著差距。 在《守则》通过十周年之际，专家咨询小组再次强调为面临最大挑战的国家提供与 卫生人力有关的支持和与主动招聘有关的保障措施的重要性。专家咨询小组发现，应使 用全民健康覆盖的服务覆盖指数和卫生人力密度来确定对面临最紧迫的全民健康覆盖 相关卫生人力挑战的国家的支持和保障并将其作为目标。 世卫组织、会员国和相关利益攸关方需要一致关注《守则》的实施，以实现其巨大 潜力。为了弥合现有差距并充分利用《守则》的巨大潜力，专家咨询小组建议采取以下 措施： (a) 专家咨询小组建议世卫组织加强与会员国的技术合作、世卫组织秘书处的能力 以及与相关非国家行为者的交往，通过未来两个双年度重点活动方面的行动加快 《守则》的实施（见方框 2）。 Annex A73/9 7 (b) 按照《守则》的要求，专家咨询小组敦促世卫组织的所有会员国在卫生(b) 按照《守则》的要求，专家咨询小组敦促世卫组织的所有会员国在卫生工作者 的教育、招聘和留用方面调动必要的投资，以有效实现全民健康覆盖。专家咨询小 组进一步呼吁主要目的地国和发展伙伴，以及有兴趣提供卫生人力相关支持和保障 的其它各方，承诺为作为一项全球公益的《守则》实施工作提供多年期灵活资金。 (c) 专家咨询小组强调卫生人力教育和就业对全民健康覆盖议程至关重要，鼓励总 干事划拨充足的非专用资金支持秘书处的卫生人力活动。 (d) 专家咨询小组建议在 2023-2024 年第五轮国家报告之后考虑进一步评估《守 则》的相关性和有效性，并提交第七十九届世界卫生大会审议。

背景 1. 作为卫生部门的人力资本，卫生工作者的教育和就业对于获得卫生服务至关重要： 这是全民健康覆盖的两个目标之一。这也是政府和社会在追求全民健康覆盖中的主要投 资1。 2. 移民卫生工作者——为就业永久或临时流动——在实现全民健康覆盖中发挥着越 来越大的作用。最近的数据证实了对移民卫生工作者的大量依赖且依赖程度日益加大2。 所有收入水平的世卫组织会员国都是如此。然而，对一些世卫组织会员国来说，愈演愈 烈的国际卫生工作者移徙现象对全民健康覆盖的实现构成威胁。 3. 不仅在卫生部门内部，而且在卫生部门之外，对改善卫生工作者流动管理的需求在 增加。今天，国际卫生工作者流动管理的改善被认为为其它几个可持续发展目标带来了 重要价值，包括体面工作和经济增长、人力资本发展、国际贸易以及安全、有序和正常 的移徙。 4. 2010 年，在多项决议和六年的辩论之后，第六十三届世界卫生大会在 WHA63.16 号 决议中通过了《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》（以下简称《守则》）。《守则》 被广泛认为是将卫生工作者的国际招聘和加强卫生系统联系在一起的普遍道德框架。 5. 《守则》是世卫组织管理下为数不多的国际法律文书之一。对于一项不具约束力的 国际法律文书来说，《守则》不同寻常地受益于一个强有力的实施、监测和有效性审查机 制。不管是在无约束力的还是有约束力的国际法律文书中，实施、报告和审查机制都很 少见3。 6. 迄今为止，《守则》的程序性要素已导致三轮国家报告（见文件 A66/25、A69/37 和 A69/37 Add.1 和 A72/23），以及由会员国主导的对其相关性和有效性的独立审查（文件 A68/32 Add.1）。世界卫生大会讨论了报告和审查的结果并采取了行动。 1 见 Karin Stenberg et al, Financing transformative health systems towards achievement of the health Sustainable Development Goals: a model for projected resource needs in 67 low-income and middle-income countries, Lancet Global Health 2017;5:e75-87。可从 https://www.thelancet.com/journals/langlo/article/PIIS2214-109X(17)30263-2/fulltext 获取。 2 见下文第 18 和 19 段。 3 见 Raustiala, K, Reporting and Review Institutions in 10 Multilateral Environmental Agreements, United Nations Environment Programme, 2001。可从 https://www.peacepalacelibrary.nl/ebooks/files/C08-0025-Raustiala-Reporting.pdf 获 取。举例来说，对 10 项具有约束力的多边环境协定的审查发现，一半以上的协定既没有实施机制，也没有有效性审 查机制。 

Annex A73/9 9 专家咨询小组：组成、任务和程序

 7. 《守则》第 9.5 条明确规定，“世界卫生大会应定期7. 《守则》第 9.5 条明确规定，“世界卫生大会应定期检查本守则的相关性和有效 性”。为筹备 2020 年《守则》十周年纪念，第六十八届世界卫生大会要求对《守则》的 相关性和有效性进行第二次审查（WHA68(11)号决定）。秘书处提交第七十二届世界卫 生大会的报告（文件 A72/23）确认，对《守则》相关性和有效性的第二次审查将采用与 第一次审查相同的机制，并将提交第七十三届世界卫生大会审议。 8. 根据 2015 年 WHA68(11)号决定，总干事召集了一个专家咨询小组，其任务是筹备 和进行第二次审查。专家咨询小组由 27 个人组成，包括会员国（每个世卫组织区域提 名两个会员国）、国际组织、民间社会的代表和了解《守则》制定、谈判和实施情况的专 家个人（见附录，专家咨询小组成员名单）。 9. 专家咨询小组的工作在 2019 年 7 月至 2020 年 1 月期间进行。专家咨询小组的审议 包括 2019 年 6 月和 10 月举行的两次面对面会议以及虚拟交流。专家咨询小组的审议还 得益于选定区域进程（即与欧洲区域会员国和相关会员国参考小组的沟通和接触进程， 这一过程为专家咨询小组的工作作出了贡献）、东南亚区域的区域讨论，贝宁和纳米比 亚卫生部长为进一步宣传和提高非洲区域会员国对《守则》的认识给非洲区域主任的信。 10. 在第一次会议上，专家咨询小组成员以协商一致方式选举挪威卫生部全球卫生和卫 生情报主任埃 Erlend Aasheim 博士和印度尼西亚卫生部前秘书长、高级政策分析员 Untung Suseno 博士为专家咨询小组共同主席。 11. 与第一次审查一样（文件 A68/32 Add.1），专家咨询小组的目的是(1)就《守则》的 相关性和有效性向总干事提供证据，以及(2)就确保和加强《守则》的相关性和有效性所 需的措施提供指导。 12. 根据第一次审查，以下定义被用来指导专家咨询小组对《守则》相关性和有效性的 审查： (a) 相关性：《守则》的各项目标、原则和条款在何种程度上仍然适用，并在何种程 度上有助于设法应对在卫生人员移徙和加强卫生系统方面的全球挑战。 (b) 有效性：落实《守则》的各项目标、原则和条款在何种程度上影响了在国家、 区域和全球各级加强卫生人力行动和政策。

13. 专家咨询小组指出，审查一项国际法律文书的有效性是国际法律辩论的一个活跃领 域1，不同的方法有不同的哲学观点和方法挑战。关于《守则》的有效性，专家咨询小组 考虑了两个层面：《守则》在法律方面的有效性和在行为方面的有效性2，并且认识到从 技术上评估和影响后者的难度更大。 14. 专家咨询小组的审查工作得益于 13 份技术简报和专门为第二次《守则》相关性和 有效性审查提供信息而编写的两份专家咨询小组的工作组文件提供的证据。此外，专家 咨询小组的审查得益于一次公开听证会，来自学术界、民间社会、国际机构、各国政府、 私营部门（包括雇主、认证机构和招聘机构）的 17 位发言者在听证会上提供了关于《守 则》相关性和有效性的证据。 相关性 《守则》的各项目标、原则和条款在何种程度上仍然适用，并在何种程度上有助于设 法应对在卫生人员移徙和加强卫生系统方面的全球挑战。 15. 专家咨询小组一致确认，《守则》的目标、原则和条款对于监测和促进与卫生人员的 国际移徙和流动有关的解决方案，以及在得到强化的卫生系统内建设可持续的卫生人力 仍然高度适用。专家咨询小组还发现，《守则》条款对于实现全民健康覆盖和更广泛的可 持续发展目标高度适用，并且《守则》对卫生人力和卫生系统相关支持和保障的呼吁对 于推进可持续发展议程至关重要。 16. 自 2015 年首次对《守则》进行审查以来，许多因素促成了《守则》的高度相关性且 相关性越来越高。这些因素包括全球环境的变化，例如对卫生工作者的需求的大幅增长 超过了一些目的地国的供应能力；卫生人力挑战长期存在；以及各个部门和利益攸关方 对国际卫生工作者流动的认识和兴趣日益增加。 全球环境的变化 17. 2015 年通过的可持续发展目标强调需要采取更加一致的方法，共同为所有人创造更 加美好的未来。可持续发展目标反映并有助于推动《守则》的呼吁，即在国际卫生工作 者移徙、建立可持续的卫生人力和加强卫生系统方面，改善各国政府和相互依存的部门 1 见 Louis Henkin, How Nations Behave, 2nd edition, 1979 and Raustiala, Kal, Compliance & Effectiveness in International Regulatory Cooperation, Case Western Journal of International Law, Volume 32, No. 421, 2000。 2 法律方面的有效性可理解为会员国和非国家行为者的行为符合《守则》原则和建议的程度。而行为方面的有 效性力图确定《行为守则》在多大程度上导致了可观察到的预期行为变化。

之间的一致性和协作。可持续发展目标的通过带来了两个特别重要的变化，进一步加强 了《守则》的相关性： (a) 世卫组织及其会员国更加重视全民健康覆盖。 (i) 正如《守则》明确强调的那样，对全民健康覆盖的承诺使得人们重新关注 建立一个有效运作的卫生系统的必要性，而可持续的卫生人力是这一系统的关 键。值得注意的是，《守则》将世卫组织各会员国的大量卫生人力相关需求与通 过加强国际合作实现互利的必要性联系了起来。《守则》的目标、原则和条款与 “共同构建一个更加健康的世界”的全球努力特别相关，在这一努力中，会员 国中与全民健康覆盖有关的进展应该有助于支持而不是损害其它国家的类似 成就。 (ii) 专家咨询小组注意到，联合国和世界卫生大会的多项决议，包括《全民健 康问题高级别会议政治宣言》（A/74/L.4 号文件），都重申了《守则》在实现全 民健康覆盖方面的重要性。 (iii) 专家咨询小组还注意到，就其规范地位而言，《守则》是世卫组织管理下最 重要的全民健康覆盖相关文书，因此应得到进一步利用。 (b) 2018 年，152 个联合国会员国通过了不具约束力的《安全、有序和正常移民全 球契约》（《全球契约》），并建立了联合国移民问题网络。在专家咨询小组会议期间， 就《全球契约》和联合国移民问题网络工作领域之间的协同作用进行了重要讨论1。 《守则》对于确保在联合国移民问题网络等论坛上明确考虑卫生系统问题和卫生利 益攸关方的参与至关重要，在这些论坛上讨论了与国际卫生工作者流动有关的议 题。 1 例如： i. 联合国秘书长关于国际移徙与发展的报告(A/RES/71/159)将关于支持循证政策的数据收集和利用、卫 生人力密度和分布的《全球契约》的目标 1 确定为与移徙有关的六个一级数据指标中的一个。 ii. 《全球契约》体现了政府间协定和加强资格认可的重要性，其更广泛的目标是促进高技能流动、确保 就业和应对与人口相关的全球劳动力市场挑战。卫生部门是这一努力的关键。例如，德国向专家咨询 小组介绍的情况表明，2018 年，超过三分之一的外国资格认可和许可申请来自卫生人员。 iii. 正如专家咨询小组所讨论的那样，《全球契约》中的一个想法是建立全球伙伴关系，投资于原籍国的技 能发展，以更好地满足全球劳动力需求。在讨论中举出的例子是护理，即投资于原籍国的护理教育， 以帮助解决其它国家的护理人员短缺问题。

18. 国际卫生工作者流动体量的不断加大再次证明了《守则》日益增长的相关性。最近 的数据证实，各国对移民卫生工作者的依赖程度很高且越来越高。来自 80 多个世卫组 织会员国的数据表明，在各国，超过四分之一的医生和超过三分之一的牙医和药剂师（未 加权平均数）是在国外培训和/或在国外出生的1。《世界护理状况报告》还指出，全球约 八分之一的护士在其出生地以外的国家执业2。 19. 专家咨询小组先前的 2015 年报告假设，强大的人口、经济和流行病学趋势将导致 国际卫生工作者加速流动3。这一假设如今成为了现实。2016 年，经合组织确认，过去 十年中，在经合组织国家执业的移名医生和护士的人数增加了 60%4。《全球卫生人力资 源战略：2030 年人力》提供的证据预测，中等偏上收入和高收入国家对卫生工作者的需 求将大幅增加，而僵化的供应体系可能无法满足这一需求，导致对国际移徙的依赖增加5。 向目前的专家咨询小组提供的证据表明，根据这些预测，近期内卫生工作者的国际流动 将进一步加快。举例来说，欧洲联盟将卫生与信息和通信技术工作者确定为欧洲联盟最 需要的两个技能领域的工作者，到 2025 年还需要 180 万名卫生工作者6。德国估计，到 2030 年，可能会缺少大约 50 万名卫生工作者，特别是护理人员和老年人护理人员7。健 康基金会、努菲尔德信托基金和联合王国国王基金已经确定，联合王国国家卫生局目前 缺少 10 万名工作人员，到 2030 年，这一数字有可能上升到 25 万名卫生工作者8。日本 也通过了一项新的签证规划，预计将吸引多达 6 万名护理助手9。此外，正如向第七十二 届世界卫生大会报告的（A72/23 号文件），卫生工作者的流动并非仅仅或主要是从全球 南部向全球北部流动10。世卫组织在欧洲联盟和挪威的支持下实施的“人才流失到人才 回流”项目凸显了大量区域内、南南和北南流动11。对国家卫生人力账户门户网站上 80 1 数据摘自世卫组织国家卫生人力账户数据平台，2019 年 6 月访问。 2 见世卫组织《2020 年世界护理状况》，将于 2020 年 4 月 7 日发布。 3 见提交总干事的《世卫组织全球卫生人员国际招聘行为守则》相关性和有效性专家咨询小组的报告，世卫组 织 A 68/32 Add.1 号文件，可从 http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA68/A68_32Add1-en.pdf 获取。 4 Dumont JC, Lafortune G, International migration of doctors and nurses to OECD countries, in Buchan J, Dhillon I, Campbell J, Health Employment and Economic Growth: An Evidence Base, World Health Organization, 2017. 5《卫生人力资源全球战略：卫生人力 2030》，世卫组织，2016 年，可从 https://www.who.int/hrh/resources/ pub_ globstrathrh-2030/en/获取。 6 见 2014 EU Skills Panorama 2013–2025，可从 https://skillspanorama.cedefop.europa.eu/sites/default/files/ EUSP_ AH_SocialCare_0.pdf 获取。 7 见 Theme Report on Care 2030, Bertelsmann Stiftung，可从 https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/publikationen/ publikation/did/themenreport-pflege-2030/获取。 8 见 Closing the Gap, Kings Fund，2019，可从 https://www.kingsfund.org.uk/sites/default/files/2019-06 closing-thegap-full-report-2019.pdf 获取。 9 见 2018 Nikkei Asian Review article，可从 https://asia.nikkei.com/Spotlight/Japan-immigration/Japan-to-receive- 60- 000-nursing-helpers-in-new-visa-program 获取。 10 举例来说，如秘书处报告 A72/23 所述，据报告，下列百分比的卫生工作者接受过国外培训:不丹 83%的医 生；萨尔瓦多 12%的医生；伊朗伊斯兰共和国 10%的牙医；约旦 70%的医生；老挝人民民主共和国公共部门 11%的 医生、9%的药剂师和 7%的护士，私营部门的数字上升到 40%；津巴布韦 17.5%的医生和 50%的药剂师。 11 见 summary of EU project findings, A Dynamic Understanding of Health Worker Migration，（https://www.who.int/ hrh/HWF17002_Brochure.pdf?ua=1），包括来自印度、爱尔兰、尼日利亚、南非和乌干达的证据。

个国家的现有数据进行的分析证实，大多数国家的卫生系统同时面临管理卫生工作者流 入和流出的挑战。 20. 世界几个区域的复杂紧急情况和人道主义危机加剧了卫生工作者的供需失衡。这些 情况和环境对卫生专业人员的技能认可构成了特殊的挑战。卫生人员教育的全球化也增 加了国际卫生工作者流动的复杂性，总部设在美利坚合众国的外国医学毕业生教育委员 会证明，首次出现了更多的美国认证申请人在国籍国以外的国家接受培训的情况1。国际 卫生工作者流动的体量和复杂性有所增加，表明需要加强数据、政策和国际合作，这也 再次证实了《守则》仍然具有相关性。 21. 随着卫生工作者国际流动性的加大，私营招聘机构也在增加。这在世界不同地区都 有所体现，例如苏丹和美国2。专家咨询小组提出并讨论了移民卫生工作者在招聘过程中 遭到不道德对待的证据3。专家咨询小组还讨论了从一个国家迁居到另一个国家的移民 和难民卫生工作者的整体体验，包括他们在适应、接受、在文化上适应、融入和重新适 应新的卫生系统、文化和环境方面面临的重大挑战4。越来越多的全球卫生人力的声音和 亲身经历进一步强调了《守则》条款的现实意义，这些条款涉及公平招聘、支持性的入 职和定向规划、公平的职业发展以及对接收的会员国中相关非国家行为者的适当监督。 卫生人力方面的长期挑战 22. 专家咨询小组认识到，作为《守则》制定的基础，卫生人力挑战如今与十年前一样 突出——如果不是因为人口和流行病学因素而更突出的话。《卫生人力资源全球战略： 卫生人力 2030》证明了全球卫生人力短缺、分配不均以及卫生人力需求和支持就业的财 政能力之间的严重不匹配。教育能力和在最需要的地区留用卫生工作者的能力在各国仍 然受到限制。不道德的主动招聘做法仍然是许多国家的一个重大关切。许多国家还需要 加强卫生人力数据，以及有效管理卫生人力的领导、管理和规划能力，以及相关的流动 1 外国医学毕业生教育委员会向现在的专家咨询小组所作的介绍（可从世界卫生组织网站获取）。 2 举例来说，世界上最大的护理和相关卫生专业人员认证组织——外国护理学校毕业生委员会发现，美国的国 际招聘公司的规模和范围（包括人员配备和职位安排）都在扩大2。来自苏丹的专家咨询小组代表同样发现，苏丹的 私营招聘公司从《守则》通过时的几个增加到了 2019 年的大约 300 个。参见《卫生保健人员招聘机构行业市场研究 报告》，该报告指出企业数量和年增长率都有大幅增长。见 https://www.ibisworld.com/united-states/market-researchreports/healthcare-staff-recruitment-agencies-industry/，以及 Shaffer, Franklin et al, The Recruitment Experience of ForeignEducated Health Professionals to the United States, American Journal of Nursing, 2020, https://journals.lww. com/ajnonline/ Fulltext/2020/01000/CE__Original_Research__The_Recruitment_Experience.19.aspx. 3 见 Pittman P and Pulver A, Unethical International Nurse-Staffing Agencies – The Need for Legislative Action, New England Journal of Medicine，2020。 4 见专家咨询小组的工作组文件 2 和证据摘要。

性。专家咨询小组还讨论了在团队环境中发挥作用的各种卫生职业对提供全民健康覆盖 服务的重要性，包括临床官员、医生助理、医疗辅助人员等职业。 23. 发展中国家和转型期经济体在规划、教育、雇用、管理和留用所需卫生工作者方面 尤其面临挑战。对可持续发展目标 3 相关融资缺口进行的分析表明，许多低收入国家的 国内融资能力有限1。因此，《守则》中呼吁捐助国、目的地国、国际组织和金融机构为 卫生人力相关脆弱性明显的国家的卫生人员发展提供额外技术和财政援助的条款仍然 高度相关。 24. 向专家咨询小组提交的证据证实，近年来为卫生人员发展提供的海外发展援助有 限，这与《守则》的目标、原则和条款背道而驰。对 1990 年至 2016 年期间捐助方对卫 生的供资进行审查后发现，卫生领域海外发展援助总额中不到 7%分配给了卫生人力强 化活动。2016 年，这一活动仅占卫生领域海外发展援助总额的 4%。资源还主要用于短 期的项目相关运行成本和活动，用于应对受援国系统性卫生人力挑战的资源有限2。支持 卫生人力活动的海外发展援助有限，这与全民健康覆盖所需投资额形成鲜明对比，卫生 人力教育和就业是在低收入和中等收入国家实现全民健康覆盖的最大成本组成部分。 各个部门和利益攸关方的兴趣不断增长 25. 今天，卫生部门被认为是一个主要的且日益扩大的就业部门3。因此，促进国际卫生 工作者流动以满足劳动力需求，特别是在中等偏上收入和高收入国家，这在各个部门和 国际利益攸关方中日益受到重视。 26. 提交给专家咨询小组的证据表明，与国际卫生工作者流动相关的政府间协定有所增 加4。然而，向世卫组织秘书处通报的协定也显示，卫生部和卫生利益攸关方没有系统地 参与这些协定的谈判和执行。向专家咨询小组提供的例子表明，通过卫生部和卫生利益 1 见 Karin Stenberg et al, Financing transformative health systems towards achievement of the health Sustainable Development Goals: a model for projected resource needs in 67 low-income and middle-income countries, Lancet Global Health 2017; 5:e75-87.可从 https://www.thelancet.com/journals/langlo/article/PIIS2214-109X(17)30263-2/fulltext 获取。 2 见 Micah, Angela et al, Donor Financing of Human Resources for Health, 1990 to 2016: an examination of trends, sources of funds, and recipients, Globalization and Health。可从 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6192106/获 取。 3 见 Buchan J, Dhillon I, Campbell J, Health Employment and Economic Growth: An Evidence Base, World Health Organization, 2017。 4 向秘书处通报的双边协定在第 2 轮和第 3 轮之间有所增加。世贸组织就近年来双边贸易协定的更广泛增长向 专家咨询小组提供了更多证据，其中一些协定包含关于卫生人力流动的规定。 Annex A73/9 15 攸关方参与双边协定的谈判和执行进程，卫生系统和卫生人力的问题得到了明确解决， 正如《守则》所要求的1。 27. 《守则》通过十年后，专家咨询小组发现《守则》已成为卫生人员国际招聘和卫生 系统强化方面的普遍道德标准2。该守则通过其目标、原则和条款，成为了指导全球对话、 合作以及卫生系统和卫生人力强化行动的框架。《守则》全面而广泛，提出了共同的议 程，而不仅仅是保护国家利益。它适用于不同收入水平的国家，既针对会员国，也针对 相关的非国家行为者。正如向专家咨询小组证明的，包括通过印度尼西亚、挪威和苏丹 的例子，《守则》使卫生利益攸关方能够与其它部门进行持续对话，否则的话，这是不可 能的。 28. 如上所述，鉴于不断变化的全球背景、长期存在的卫生人力挑战以及各个部门和利 益攸关方的兴趣日益增长，专家咨询小组认为《守则》具有高度相关性。《守则》在推进 《2030 年可持续发展议程》的核心要素方面具有巨大潜力：例如，全民健康覆盖；安全、 有序和正常移民；人力资本发展议程；以及国际贸易。专家咨询小组紧急强调有必要充 分利用《守则》的潜力。 29. 专家咨询小组强调了有碍《守则》高度相关性和正统性的一个因素：卫生人力严重 短缺的国家名单。该名单有时被误解，导致在国家内部和国家之间的相关政策对话中对 《守则》原则的应用不够理想。世卫组织秘书处需要定期更新这一名单并提供相关指导， 以确保《守则》的相关性和全面适用。 (a) 《守则》通过其目标、原则和条款，以不同的措辞强调需要支持和保障“发展 中国家”、“发展中国家、转型期经济体和小岛屿国家”以及“易受卫生人力短缺 影响和/或实施本守则各项建议能力有限的国家”的卫生人力和卫生系统3。在不鼓励 从最脆弱的卫生系统主动招聘人员的具体背景下（第 5.1 条最后一句），具体重点是 “严重短缺卫生工作者的发展中国家”。 (b) 值得注意的是，《守则》没有确定“严重短缺卫生工作者的发展中国家”，也 没有提及相关名单。然而，《2006 年世界卫生报告》的确根据先前可获得的数据确 1 在德国、爱尔兰、牙买加、日本、苏丹和联合王国谈判达成的协定方面，提供了值得注意的例子。 2 举个例子，对关键词“WHA63.16”的谷歌学者引文检索导致了 4031 个引文检索。如前所述，《守则》也得 到了各个国家和非国家利益攸关方的认可。 3 见《守则》第 1.4、2.3、3.2、3.3、5.2 和 8.7 条。 A73/9 Annex 16 定了 57 个严重短缺卫生工作者的国家。一些目的地国利用、修改和扩大了这份国 家名单1，以限制其主动招募活动。

 (a) 《守则》通过其目标、原则和条款，以不同的措辞强调需要支持和保障“发展 中国家”、“发展中国家、转型期经济体和小岛屿国家”以及“易受卫生人力短缺 影响和/或实施本守则各项建议能力有限的国家”的卫生人力和卫生系统3。在不鼓励 从最脆弱的卫生系统主动招聘人员的具体背景下（第 5.1 条最后一句），具体重点是 “严重短缺卫生工作者的发展中国家”。 (b) 值得注意的是，《守则》没有确定“严重短缺卫生工作者的发展中国家”，也 没有提及相关名单。然而，《2006 年世界卫生报告》的确根据先前可获得的数据确 1 在德国、爱尔兰、牙买加、日本、苏丹和联合王国谈判达成的协定方面，提供了值得注意的例子。 2 举个例子，对关键词“WHA63.16”的谷歌学者引文检索导致了 4031 个引文检索。如前所述，《守则》也得 到了各个国家和非国家利益攸关方的认可。 3 见《守则》第 1.4、2.3、3.2、3.3、5.2 和 8.7 条。 A73/9 Annex 16 定了 57 个严重短缺卫生工作者的国家。一些目的地国利用、修改和扩大了这份国 家名单1，以限制其主动招募活动。 (c) 在与千年发展目标有关的服务覆盖率低的背景下，2006 年严重短缺卫生人力 的国家名单是为研究、政策对话和宣传目的拟定的。该名单目前不适用于实现确定 哪些国家应优先获得卫生人员发展方面的支持以及哪些国家需要与主动招聘相关 的保障措施的目的。正如《守则》明确阐述的那样，专家咨询小组认为，为特别容 易短缺卫生人力的国家提供与卫生人力相关的支持和纳入与招聘相关的保障措施 具有重要价值。然而，专家咨询小组认为现有名单及其基本方法是以千年发展目标 为重点的、过时的和静态的。 (d) 在介绍了各种选择和广泛审议后2，专家咨询小组发现，可持续发展目标 3.8.1 的正式指标“全民健康覆盖服务覆盖指数”3，以及可持续发展目标 3.C.1 的正式指 标“卫生人力密度”，应用于确定与全民健康覆盖相关的卫生人力挑战最紧迫的国 家，以及需要在主动的国际招聘方面特别谨慎的国家。根据这一分析（将与《守则》 进展报告一起定期更新），专家咨询小组建议，全民健康覆盖服务覆盖指数得分在 第一个四分位数且医生、护士和助产士密度低于中位数的国家应在加强卫生人力相 关支持和主动招聘相关保障措施方面得到优先考虑4。有 43 个国家属于全民健康覆 盖服务覆盖指数的最低四分位数，并且医生、护士和助产士密度低于中位数（见下 文图 1，方法方面的更多细节见世卫组织网站）。 1 例如，德国、联合王国和南非。 2 见工作组第 1 号文件。 3 全民健康覆盖服务覆盖指数评分基于示踪性干预措施，包括生殖、孕产妇、新生儿和儿童健康、传染病、非 传染性疾病以及服务能力和获取情况。 4 对全民健康覆盖服务覆盖指数以及医生、护士和助产士密度使用已确定的基准有助于说明哪些国家的其他卫 生工作者骨干（在各国日益突出）在提供全民健康覆盖相关服务方面发挥着重要作用：例如，经过加速医学培训的 临床医生，包括临床官员、助理医务官员和医生助理。

(e) 专家咨询小组建议，按照《守则》的要求，将上述分析中确定的 43 个国家列 为卫生人员发展和卫生系统相关支持的优先国家。正如《守则》所要求的那样，应 该为这些国家提供与主动招募有关的保障。关于后者，专家咨询小组建议采取一种 办法，不限制政府间协定，也不限制个人的流动自由权利，而是在相关双边协定的 谈判过程中纳入额外的保障措施。这些步骤应该包括：(1) 进行卫生劳动力市场分 析，以确保来源国的国内供应充足，同时考虑到各种卫生工作者职业的护理模式和 执业范围。(2) 与包括卫生部在内的卫生部门利益攸关方明确接触。(3) 通过《守 则》和国家卫生人力账户报告程序，通报相关的卫生劳动力市场分析和谈判达成的 协定。德国和世卫组织目前正在试行这一方法。国家名单、方法和相关指南应在世 卫组织网站上公布，并根据秘书处的进展报告定期更新。 1 本次分析使用了 2010-2019 年间的最新数据，在 2020 年 1 月 20 日这些数据可从国家卫生人力账户平台获 取。

 (f) 专家咨询小组还认识到通过国家卫生人力账户系统改进报告可以加强卫生人 力数据。随着牙医、药剂师、医疗辅助人员和其他合格提供者的证据在所有国家变 得越来越可量化，将来在更新脆弱国家名单时，卫生人力密度（可持续发展目标 3.C.1）以及全民健康覆盖服务覆盖指数的计算应考虑卫生专业人员统一可用数据集 的最大数量1。从中期来看，还应该能够进行分析，最大限度地提高数据可用性，以 便在所有国家卫生人力脆弱性分类中更好地捕捉卫生劳动力市场的全部动态2。 有效性 落实守则的各项目标、原则和条款在何种程度上影响了在国家、区域和全球各级加 强卫生人力行动和政策。 30. 专家咨询小组一致认为，自 2015 年对《守则》进行首次审查以来，《守则》的有效 性以及用于评估其有效性的信息的潜在可获得性都得到了显著加强。然而，专家咨询小 组也发现，在当前全球、区域和国家挑战的背景下，目前的《守则》实施水平不足以实 现其全部潜力。 31. 专家咨询小组审查了《守则》在法律和行为方面的有效性。可以通过衡量会员国和 非国家行为者的行动在多大程度上符合《守则》的原则和建议来评估法律方面的有效性， 国家报告被用作遵守《守则》情况的一个主要指标。而行为方面的有效性更难评估，因 为它试图确定《守则》在多大程度上导致所呼吁的主要利益攸关方的行为改变以符合“守 则精神”3。 法律方面的有效性

32. 专家咨询小组注意到，在过去几年里，会员国对《守则》的认识和参与大幅增加。 目前，世卫组织四分之三的会员国（146/194）指定了一个国家机构来支持《守则》的实 施。此外，占世界人口 80%以上的 110 个会员国向秘书处提交了关于《守则》实施情况 1 还在五种职业的基础上对卫生人力密度进行了分析：医生、护士、助产士、牙医和药剂师。就全民健康覆盖 服务覆盖指数而言，154 个国家有所有五种职业的最新存量数据，180 个国家有三种职业（医生、护士和助产士）的 这一数据。鼓励会员国通过逐步落实国家卫生人力账户，增加更多职业数据的可用性。 2 例如，与生产、多种职业的密度、密度变化的方向和速度、分布、卫生人力人口统计、就业和移民有关的国 家卫生人力账户指标。 3 见 RANGONE, N. (2018). Making Law Effective: Behavioural Insights into Compliance. European Journal of Risk Regulation, 9(3), 483–501。 Annex A73/9 19 的国家报告（见图 1）。在首次对《守则》进行审查时（2015 年），仅收到 56 个国家的会 员国报告，报告主要来自欧洲区域。由于东地中海、欧洲和东南亚区域的会员国提交了 大量报告，报告的多样性也大大改善（见图 2）。然而，就《守则》打算保护的那些国家 而言，报告和参与《守则》的情况仍然有限，特别是在非洲区域。 图 2 33. 专家咨询小组认识到，虽然《守则》的报告数仍然低于非常成功且资源明显更充足 的《烟草控制框架公约》，但却大大高于早先确定的一系列多边环境协定，其中大多数协 定的缔约国报告率不到 50%1。 34. 除了数量和多样性之外，关于《守则》实施情况的国家报告的质量也有所提高。改 善关于卫生工作者流动的数据和信息是《守则》的一个核心的实质性（第 6 条）和程序 性要素（第 7 条和第 9 条）。通过《守则》、国家卫生人力账户和经合组织/欧统局/世卫 1 见 Raustiala, Kal, Reporting and Review Institutions in 10 Multilateral Environmental Agreements, United Nations Environment Programme, 2001，可从 https://www.peacepalacelibrary.nl/ebooks/files/C08-0025-Raustiala-Reporting.pdf 获 取。所分析的多边环境协定包括 1971 年《拉姆萨尔湿地公约》、1972 年《世界遗产公约》、1973 年《濒危野生动植物 种国际贸易公约》、1979 年《移栖物种公约》、1982 年《海洋法公约》、1987 年《蒙特利尔议定书》、1989 年《控制危 险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、1992 年《气候变化框架公约》和 1997 年《京都议定书》、1992 年《生物多样 性公约》和 1994 年《防治荒漠化公约》。 指定了负责《守则》的国家主管部门

组织欧洲区域联合调查问卷进行的更强有力的数据报告首次提供了国际卫生工作者流 动的全球情况。现在可以通过国家卫生人力账户门户网站获得 80 多个国家中从事五种 职业的移民卫生工作者所占份额的数据：牙医、医生、助产士、护士和药剂师。 35. 随着数据的改进，关于双边协定的信息也得到了加强：在第二轮和第三轮国家报告 期间，向秘书处通报了 120 项双边协定，并提供了 30 项协定的文本。世卫组织秘书处 与劳工组织和经合组织的合作伙伴一起，正在分析并编写关于这些双边协定的指南，目 的是在未来的协定中最大限度地利用《守则》。 36. 向专家咨询小组提交的证据证实了在向秘书处提交与《守则》实施情况有关的国家 报告的 110 个世卫组织会员国中的大部分国家中《守则》在法律方面的有效性。专家咨 询小组指出，对《守则》在法律方面的有效性的评估部分回答了《守则》有效性的问题， 但一些会员国有可能机械地报告遵守《守则》的情况，而没有实际落实所需的治理和管 理机制。 行为方面的有效性 37. 评估国际协定在行为方面的有效性比评估其在法律方面的有效性更具挑战性。《守 则》强有力的实施和监测安排有助于专家咨询小组努力评估《守则》在行为方面的有效 性。《守则》第 8 条，“《守则》的实施”，特别有用，因为它确定了将《守则》的建议转 化为《守则》所期望的行为的实际措施（见方框 1）。

来自WHO,  护理之声李冰编辑  未经允许请勿转载