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一起由医疗事故技术鉴定引发的行政诉讼

2015-11-18 14:23| 发布者: admin| 查看: 1334| 评论: 0|来自: 互联网

摘要: 【案例背景】　　患者陈某在医院就诊时死亡，经当事人申请，市卫生局于2006年10月委托市医学会就医院对患者陈某所实施的医疗行为是否构成医疗事故进行医疗事故技术鉴定。市医学会于2006年12月出具医疗事故技术鉴定书 ...

【案例背景】

　　患者陈某在医院就诊时死亡，经当事人申请，市卫生局于2006年10月委托市医学会就医院对患者陈某所实施的医疗行为是否构成医疗事故进行医疗事故技术鉴定。市医学会于2006年12月出具医疗事故技术鉴定书，鉴定结论认为医案不构成医疗事故。

　　2013年5月24日，患者家属向市卫生局提交“关于请求市卫生局对《医疗事故技术鉴定书》进行审核的申请”,认为该医疗事故技术鉴定存在严重违规的情节，要求市卫生局依法对其进行审核。市卫生局于2013年6月5日作出“关于请求对《医疗事故技术鉴定书》进行审核申请的答复”,认为卫生行政部门对鉴定的审核行为是依职权作出的行政行为，非依申请作出的行政行为，故对当事人的审核申请不予受理。

　　患者家属不服市卫生局不予受理审核申请的答复，于2013年8月2日向法院提起行政诉讼，认为市卫生局的答复是对行政审查法定职责的拒绝履行，属于行政不作为，要求法院判定市卫生局依照《医疗事故处理条例》第四十一条的规定对该《医疗事故技术鉴定书》进行审核。

　　【案例评析】

　　随着法治中国的不断推进和民众维权意识的不断提高，越来越多的患方在向医院要求民事赔偿的同时，也要求卫生行政部门对医院进行卫生行政处罚，甚至由此引发行政诉讼，这对卫生行政部门依法行政提出更高的要求。本案行政诉讼针对的具体行政行为是卫生行政部门对医疗事故技术鉴定的审核。因为医疗事故技术鉴定系由医学会组织，实务中，若患方对鉴定结论不满，一般向医学会提出质疑。本案当事人为何事隔6年多后要针对市卫生局提出审核申请并引发行政诉讼，可能更多从诉讼时效和诉讼策略等方面考虑。因为医疗损害责任侵权纠纷的诉讼时效是一年，如果没有相关诉讼时效中止或中断的事由，则本案其实早已过了民事诉讼规定的诉讼时效。但当事人通过本次向卫生行政部门提出要求，有可能重新拿到诉讼时效中断的事由，也可能促使行政部门介入而推动案件处理。可是，无论当事人的初衷如何，当患方家属向行政部门提出申请时，行政部门都必须按照依法行政原则，依流程合理合法地进行处理。本案以此为引，希望借以剖析之前较被大家所忽视的医疗事故技术鉴定审核行政流程，并强调在行政行为中的合法原则和合理解释的统一。

　　首先，关于市卫生局对医案进行医疗事故技术鉴定的委托。根据《医疗事故处理条例》第二十、二十五条的规定，当医疗机构报告或者当事人提出医疗事故争议申请，除卫生行政部门可以直接判定为医疗事故的，都应当交由医学会进行医疗事故技术鉴定。因此，市卫生局2006年将该涉案医疗纠纷委托市医学会进行医疗事故技术鉴定符合卫生行政部门的法定职责，既不违反程序规定，也不违反实体要求。

　　《医疗事故处理条例》第二十七条规定，“专业鉴定组依照医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗规范、常规，运用医学科学原理和专业知识，独立进行医疗事故技术鉴定”.该法条再次强调鉴定过程和鉴定结论的独立性，即本案中当事人申请要求卫生行政部门对鉴定结论的科学依据及医案是否存在违反诊疗规范行为进行审核于法无据，若当事人对鉴定结论的技术部分不服，应当向上一级医学会申请再次鉴定以明确，或在民事诉讼庭审中对该证据进行质证和辩论，由法院进行审查。因为医疗事故技术鉴定结论在民事诉讼中实质上属于证据材料的一种，根据《最高人民法院关于参照〈医疗事故处理条例〉审理医疗纠纷民事案件的通知》第二条第二款的规定，“人民法院对司法鉴定申请和司法鉴定结论的审查按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的有关规定处理。”因此，当事人可以针对医疗事故技术鉴定结论在民事诉讼中进行充分质证和辩论，法院也可对其证据效力进行审查。

　　其次，关于市卫生局对医疗事故技术鉴定结论的审核。根据《医疗事故处理条例》第四十一、四十二条的规定，卫生行政部门收到负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会出具的医疗事故技术鉴定书后，应当对参加鉴定的人员资格和专业类别、鉴定程序进行审核；经审核，发现医疗事故技术鉴定不符合《条例》规定的，应当要求重新鉴定。审核内容包括对鉴定人员资格和专业类别的审核，也包括对鉴定程序的审核。鉴定程序的审核主要包括专家的随机抽取过程、专家的人数和组成、合议制和回避制度、专家独立鉴定、鉴定材料的组织、鉴定期限、表决程序等。因此，对医疗事故鉴定结论进行审核是卫生行政部门的法定职责，卫生行政部门应当在收到医疗事故鉴定书后，依职权对鉴定材料进行主动审核。

　　虽然法律对当事人在卫生行政部门审核鉴定流程中的权利没有明确规定，但根据《医疗事故处理条例》的立法原意和相关判例，可知当事人也有申请审核的权利。若当事人对首次鉴定不服，且属于程序问题的，可以向委托的卫生行政部门申请程序审核。而无论卫生行政部门是依职权的主动审核，还是依当事人申请的审核，只要查证鉴定程序中存在违法情况，都应当组织进行重新鉴定。

　　市卫生局在对当事人的审核申请答复中写道，“对于你提出的审核申请，经研究决定不予受理”,原因是“……卫生行政部门对鉴定的审核行为是依职权作出的行政行为，非依申请作出的行政行为。故我局对你本次提出进行审核的申请不予受理。”该市卫生局不予受理审核申请的具体行政行为符合行政合法及谨慎行政的要求，但在说理上欠周详，因为虽然卫生行政部门对鉴定进行审核是法定职责，但鉴定审核并非不能依申请而启动，当事人有申请的权利。对当事人的申请一般情况下应受理，若查证属实应重新鉴定，调查取证后认为不符合重新鉴定要求的，则再给出不予重新鉴定的答复即可。因此，市卫生局答复认为“当事人没有申请审核的权利”的意见在行政合理性上有所欠缺，也不符合勤勉行政的要求。

　　卫生行政部门审核后要求医学会重新鉴定的原因主要是程序问题。如果首次鉴定没有程序缺陷，当事人只是针对鉴定的技术问题提出质疑，则只能向上一级医学会申请再次鉴定。《医疗事故处理条例》规定当事人提出要求再次鉴定的申请时限为15天。

　　《医疗事故处理条例》第四十二条规定：“卫生行政部门经审核，对符合本条例规定作出的医疗事故技术鉴定结论，应当作为对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理以及进行医疗事故赔偿调解的依据”.这里所涉及的医疗事故技术鉴定结论与行政部门依鉴定结论所做的行政处罚是两个不同的法律概念，对前者不服只能向上一级医学会申请重新鉴定，不能被提起行政复议或行政诉讼；对后者不服则需提起行政复议或行政诉讼。本案涉及的是卫生行政部门对委托的医疗事故技术鉴定的审核，《医疗事故处理条例》第四十一条规定了卫生行政部门进行审核的内容，其中包括审核参加鉴定的人员资格和专业类别、鉴定程序等。由于该审核是行政部门在鉴定过程中依职权行使的行政权力，并且对相对人的权利义务产生影响，所以本案按法律规定，属于行政复议或行政诉讼的受案范围。

　　本案当事人还对参加鉴定的人员资格和专业类别提出质疑，认为由于涉及患者死亡，所以必须有法医参加鉴定。理由是《医疗事故处理条例》第二十五条规定，“专家鉴定组进行医疗事故技术鉴定，实行合议制。专家鉴定组人数为单数，涉及的主要学科的专家一般不得少于鉴定组成员的二分之一；涉及死因、伤残等级鉴定的，应当从专家库中随机抽取法医参加专家鉴定组。”《医疗事故技术鉴定暂行办法》第二十一条第三款规定，“医学会对当事人准备抽取的专家进行随机编号，并主持双方当事人随机抽取相同数量的专家编号，最后一个专家由医学会随机抽取。双方当事人还应当按照上款规定的方法各自随机抽取一个专家作为候补。涉及死因、伤残等级鉴定的，应当按照前款规定由双方当事人各自随机抽取一名法医参加鉴定组。”

　　但是，本案虽然涉及患者死亡，可是事发后医方建议尸体解剖被患方拒绝。《医疗事故处理条例》规定的“涉及死因、伤残等级鉴定的，应当从专家库中随机抽取法医参加专家鉴定组”,其立法目的是希望鉴定时法医能够从法医病理学上对死因及诊疗因果关系等进行解释和讨论。本案没有进行尸体解剖，即没有病理学上的“死因鉴定”讨论基础。由于法医赖以发挥作用的是基于尸体解剖下的对死亡的法医病理学鉴定分析，在没有进行尸体解剖的情况下，对患者死亡原因的判断，依靠的只能是相关专业医师的临床医学推断。故此，医学会没有安排法医参加该医案的鉴定工作符合本案件的实际需求与法律规范，卫生局对该鉴定的审核符合相关法律法规的要求。

　　不过，市卫生局在“审核申请的答复”中对该问题回应的基调却是：“当时争议双方并无明确要求鉴定机构对陈某死因进行鉴定；在2006年11月8日争议双方随机抽取鉴定专家及11月15日召开鉴定会时，双方均未对鉴定事项、鉴定专家的组成提出过任何异议，故此，我局认为市医学会鉴定本案时无法医参加并没有违反《医疗事故技术鉴定暂行办法》的有关规定”.分析以上表述，由于对鉴定人员和专业类别的审核是卫生行政部门的法定职责，并非当事人不提出异议就认为其合法或不予以审核，故该答复的解释方式欠妥。

　　病历真实性历来是医疗纠纷的争议焦点，本案当事人在行政诉讼中，同样提及卫生行政部门没有对病历瑕疵进行审查的问题。卫生行政部门对鉴定程序的审核内容包括：专家的随机抽取、专家人数和组成、合议和回避、专家独立鉴定、鉴定材料的组织、在规定时限内完成鉴定、表决程序等。关于鉴定材料的组织，《医疗事故处理条例》第二十八条规定，“负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会应当自受理医疗事故技术鉴定之日起5日内通知医疗事故争议双方当事人提交进行医疗事故技术鉴定所需的材料”,即卫生行政部门鉴定审核的内容仅指组织鉴定材料的及时性与鉴定材料的完整性等形式审核。对于当事人在审核申请书中所提及的病历缺陷或涉嫌造假问题，具体应当由鉴定专家在鉴定过程中依据医案实际情况和病历书写规范等综合判断后在鉴定结论中体现，或者在其他行政调查或诉讼程序中处理，并不在卫生行政部门鉴定审核的范畴。

　　综上，行政法中对行政部门行政行为的评价主要从合法性和合理性两方面考量，依以上法律分析可知，本次当事人的鉴定审核要求于法无据，申请理由不足，市卫生局不予受理的答复符合行政合法性要求。当然，若从合理性的角度，市卫生局在对申请不予受理的答复说理方面，仍有进一步完善的空间。