《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》政策解读

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《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》政策解读        
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来 源： 北京社会福利管理处      日 期： 2017-01-06

为加强养老服务人才队伍建设，推动本市养老服务业加快发展，根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）、国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（国办发[2016]91号）、教育部、民政部等九部门《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成[2014]5号）以及《北京市居家养老服务条例》、北京市人民政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32号），市民政局、市教委、市财政局、市人力社保局、市卫计委联合印发了《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》（以下简称《意见》）。 一、制定背景 截至2015年底，北京市共有户籍老年人313.3万，占总人口比例的23.4%；养老机构449家，养老床位12万多张。随着人口老龄化快速发展，失能失智老人、空巢老人、高龄老人不断增多，社会群众专业化、个性化养老服务需求日趋增加，养老服务面临劳动力“断层”和需求“壕沟”之间的巨大差异。与此同时，养老服务人才总体匮乏，专业化养老服务供给不足，与加快发展养老服务业发展要求不相适应，与日益增长的养老服务需求不相适应。主要体现在： 一是管理人才严重匮乏。近年来，各级政府大力鼓励和引导民间资本投资养老服务业，养老服务业快速发展。社会各界积极响应政府号召，踊跃投资兴办养老服务机构，甚至不乏有的投资者从建筑、餐饮、家政等其他行业跨界而来。他们虽对养老事业怀有满腔热情，却可能缺乏对养老行业的认知了解，既不熟悉养老行业法律法规、养老服务机构的运维模式，也不懂养老服务企业的营销策略、风险控制，在很大程度上影响制约了养老服务机构的服务质量提升、可持续发展。 二是专业技术人才不足。老年人的多样化服务需求，决定了养老服务机构需要医疗卫生、康复护理、营养调配、心理咨询、社会工作等各类专业人才为老年人提供服务支持。近年来，通过标准制定引导和开展星级评定，养老服务机构的专业人才配置比例逐年提高，但与全面提升养老服务质量的要求相比，还有一定的差距。 三是护理人才流失严重。目前，我市共有在岗养老护理员6500多人，同时呈现社会地位低、流动性高，收入待遇低、劳动强度高，学历水平低、平均年龄高等“三低三高”特征。在调研过程中，养老服务机构普遍反映养老护理员来源不足、招聘困难，许多年轻人包括养老护理相关专业毕业生不愿从事养老护理工作，养老护理从业人员流失严重等问题，导致养老行业服务力量不足。按照北京市有关规定，机构养老护理员人数与失能老人之比为1:3，与半失能老人或健康老人之比为1:5—1:7之间。如按照机构养老护理员和床位数1:4的中位数计算，约需3万名机构养老护理员；如按1:5的中位数计算，约需2.4万名机构养老护理员。 为及时、科学、综合应对人口老龄化，迫切需要各级政府部门采取积极措施，有效缓解养老服务人才短缺问题，加快建设一支高素质、专业化的养老服务人才队伍。 二、制定过程 今年4月份以来，在广泛调研、借鉴外省市做法基础上，市民政局会同相关部门起草了《意见》，并通过下发征求意见通知、征求意见函、召开座谈会等多种方式，广泛征求了市有关部门、各区民政局、养老服务机构负责人和一线养老护理员的意见。根据各单位反馈意见，对《意见》做了修改完善，并多次召开协调会就薪酬待遇政策等关键内容进行沟通协调，形成了《意见（送审稿）》。在审议过程中，我们还专门邀请人大代表参加审议，吸纳了人大代表就加强养老服务人才规划、体系建设、吸引国际和外省市优秀服务人才、提高薪酬待遇、强化政府支持等方面提出的合理化建议。 三、主要内容 《意见》共分为六个部分，分别为“充分认识加强养老服务人才队伍建设的重要意义”、“打造梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍”、“建立健全养老服务人才职业体系”、“提高养老服务人才队伍的综合素质”、“进一步提升养老服务人才的社会地位”、“工作要求”。 （一）打造梯次分明的养老服务人才队伍。按照“分类培养”思路，《意见》明确要制定养老服务人才队伍规划，并将养老服务人才队伍划分为养老护理人才队伍、专业技术人才队伍、养老管理人才队伍，全力打造梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍。 一是养老护理人才队伍。养老护理人才主要是指养老护理员。根据养老护理员的服务场所不同，实践中分为机构养老护理员、居家养老护理员。按照最新的国家职业工种分类，养老护理员新下设了失智老人照护员工种。此外，为强化家庭养老支持政策，《意见》还提出要逐步将失能老人子女亲属吸纳到养老护理员队伍，通过为他们提供照护知识和技能培训，引导他们回归家庭照护失能年长父母长辈，缓解养老护理人才不足问题。 二是专业技术人才队伍。养老行业专业技术人才主要是指医疗保健、康复护理、营养调配、心理咨询、技术培训、能力评估、服务规划等养老专业人才，具体包含以下三大类：第一，具有国家专业技术职称的医师、护师、社会工作师等专业技术人才。第二，具有专业技能的营养师、康复师、心理咨询师等专业人才。第三，职业工种中尚不具备但需加快培养的能力评估师、养老服务规划师等专业人才。下一步，将通过专业培养、人才吸引等多种途径，储备一批素质优良、业务精湛的养老服务专业技术人才。 三是养老管理人才队伍。主要包括养老机构院长、社区养老服务驿站负责人、养老服务企业负责人、从事养老服务的社会组织负责人等领军人才。针对当前部分养老服务机构投资者、运营者从事养老事业热情较高、但缺乏养老工作经验、运营管理经验等现状，《意见》提出要通过加强理论和实操培训等方式，培养熟知养老行业法律法规、熟悉养老机构管理模式、了解养老运营业务流程、懂得养老服务质量控制的领军人物，建立养老服务领军人才储备库。 （二）建立健全养老服务人才职业体系。一是扩大人才来源渠道。为迅速壮大养老服务人才队伍，《意见》提出本着“为我所用，不求所有”原则，扩大养老服务人才来源渠道，鼓励卫生专业技术人才转岗养老行业，鼓励家政服务人员、医院护工和本市城镇就业困难人员从事养老服务，鼓励养老服务、养老护理、医疗护理等相关专业高校毕业生到养老行业就业,鼓励退休医务工作者、低龄老年人参与提供为老服务。有条件的区和有实力的养老服务机构，还可制定人才吸引计划，积极吸引外省市、国（境）外优秀人才，充实养老服务人才队伍。 二是完善职业发展体系。为解决养老护理员晋级缓慢、发展空间有限问题，《意见》提出要开展养老护理职业发展体系改革试点。目前，我们已指导行业组织在海淀区启动了养老护理职业发展体系改革试点，完善北京市养老行业职级制度。同时，支持养老服务机构加强岗位管理，细分护理、专业技术、管理等不同类型岗位，通过多岗位锻炼培养高级复合型养老服务人才，帮助养老护理员提高综合素质和能力，做好职业发展规划，进一步增强养老行业岗位的吸引力。支持行业协会、养老机构开展养老护理员技能等级评价工作，如评选星级养老护理员等，并对不同等级、星级的养老护理员实行差异化激励政策，进一步拓宽其发展空间。 三是建立登记制度。为建立健全养老服务从业人员信用评价体系，计划通过建设统一的信息服务管理平台，对养老服务从业人员实行全市统一登记管理，全面如实记录从业经历、从业年限、服务对象评价、参加培训经历、投诉处罚等情况，作为今后评职、晋级、提薪、转岗的重要依据。通过建立登记制度，将有利于准确掌握养老服务从业人员信息，实现从业人员的范化管理，推动养老行业信用体系的形成。 四是培育职业道德。职业道德既是对职业活动的行为规范，又是行业对社会所负的道德责任和义务。随着养老服务业快速发展，培育养老行业职业道德显得更加迫切。加强职业道德建设，不仅有利于规范养老服务从业人员的职业行为，提升养老服务质量，也有助于更好展示养老从业人员的先进事迹、职业特点和社会形象，加快推进养老服务人才职业化建设。 《意见》提出要加强养老行业职业道德建设，在强调将德和孝作为养老服务从业人员德行追求的同时，要求在培养养老服务人才过程中将尊老敬老纳入职业教育内容，招聘养老服务人才时优先聘用尊老爱老孝老、热心为老人服务的人员。通过职业道德教育及职业行为规范，力求打造养老服务从业人员“守护天使”形象，进一步提高养老护理员的社会知晓度和职业归属感、荣誉感。 （三）全面提高养老服务人才整体素质。养老服务人才的整体素质及专业服务能力，是影响制约养老服务机构服务质量的重要因素。根据教育部等九部委《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，结合北京实际，重点就五个方面进行了强调： 一是建立养老服务人才培养体系。《意见》提出要按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，发展养老服务相关专业，不断扩大人才培养规模，加强养老服务相关专业建设，积极构建“以职业教育为主体、应用型本科和研究生教育层次相互衔接、学历教育和职业培训并重”的养老服务人才培养体系。针对当前养老服务相关专业人才总量不足问题，鼓励各高校、职业学校通过扩大招生渠道,以及国家奖助学金、社会捐助等支持，吸引学生就读养老服务相关专业，逐步扩大职业教育人才培养规模。 二是加大养老服务人才教育培训。推进养老服务专业“双证书”制度，鼓励职业院校学生在取得学历证书的同时积极参加职业技能鉴定，获得相应职业资格证书。对于已取得养老服务业相关职业资格证书，且符合条件的从业人员，可由职业院校按相关规定择优免试录取，经考核合格后可获取相应学历证书。为提高养老服务从业人员的素质能力，在组织开展就业技能培训、岗位技能轮训的同时，进一步拓宽继续教育渠道，鼓励养老服务从业人员利用京学网等学习平台自学成才，逐渐成为专业型或复合型人才。 三是加强养老服务专业建设和课程开发。鼓励高等院校设置老年服务与管理、健康管理、康复治疗、康复辅助器具应用与服务、护理学、应用心理学和社会工作等养老服务相关本科专业，开设老年社会工作、老年护理、老年人保健与营养、老年医学、老年心理学、生命伦理学等课程，扩大养老服务人才培养规模。加大养老服务相关专业教材建设支持力度，鼓励相关院校与行业、企事业单位联合编写养老服务相关专业的特色校本教材；开发多种形式的数字化教学资源,如微视频，解决养老护理员因工作繁忙难以参加学习培训问题。借鉴国外养老服务经验做法，引进国外优秀课程和教材，合作开发一批具有国际水准的专业课程和教材。 四是推进养老服务专业学校建设。2016年，北京市教委、北京市民政局、北京市人力社保局联合印发了《关于认定北京劳动保障职业学院等院校为北京市养老人才教育培训学院（校）的通知》（京教职成[2016]7号），明确将北京劳动保障职业学院、北京市劲松职业高中、北京市养老服务职业技能培训学校作为北京市养老人才教育培训学校。 下一步，我们将积极鼓励社会资本举办养老服务职业院校，支持社会资本、企业与职业院校进行校企合作，力争在全市建成若干所养老服务职业教育学校。大力发展现代远程教育，开展针对从业人员的自学指导、集中短训、技能实习和职业技能鉴定工作，加快人才培养速度和解决在职人员集中学习难的问题，探索面向养老服务从业人员的教学及服务模式，鼓励支持养老服务从业人员参与各类学历和非学历继续教育。 五是建立养老服务人才培训基地。为促进养老服务教学与实践的有效衔接，计划在有行业特色的高等学校、专科学校和养老机构、社区养老服务驿站中建立一批养老服务专业的培训基地，开展养老护理人员岗前培训、在岗轮训，特别是依托护士专科院校培养养老服务的专科护士，提升养老机构专业护理服务水平。支持将条件较好的社会办养老机构挂牌成为高等院校和职业学校的实习实训基地。下一步，我们将会同教育部门制定相关扶持政策，对实习实训基地给予一次性以奖代补支持，为各院校相关专业学生提供实习岗位。 （四）进一步提升养老服务人才社会地位。提升养老服务人才的社会地位，是推进养老服务人才专业化、职业化建设的根本和关键。《意见》重点从保障劳动权益、提高薪酬待遇、完善激励评价机制等方面作出了部署和要求。 一是依法保障劳动权益。加强劳动保护和职业保护，逐步督促引导养老机构、社区养老服务驿站与养老服务从业人员依法签订劳动合同，参加社会保险，落实带薪休假和轮岗制度，进一步维护和保障养老服务人才合法劳动权益。优化工作环境，每年为养老服务机构从业人员提供免费体检机会；对于临终关怀等特殊岗位的人员，做好心理疏导和精神慰藉，为他们提供喘息服务，确保他们的身心健康；积极利用现代科学技术手段，降低从业人员的劳动强度。在养老机构综合责任险制度中拓展雇主责任险，解决养老服务从业人员在提供服务过程中可能会面临的潜在风险，提高养老服务从业人员的风险抵御能力。 二是提高薪酬待遇水平。针对养老服务行业整体薪酬待遇偏低问题，《意见》提出要根据经济社会发展状况，稳步提高养老服务从业人员薪酬水平，推动养老服务行业平均薪酬待遇原则上不低于上年度本市服务行业的平均工资水平。 在这里，需要说明的是，由于许多养老服务机构由社会力量兴办，其薪酬待遇由养老服务机构根据自身实际情况确定。对此，政府在积极研究提高养老服务从业人员薪酬待遇的同时，提倡通过充分发挥市场机制、引导养老先进理念、刺激个人消费需求，实现养老服务消费的合理价格，推动养老服务企业的规模化、连锁化、品牌化发展，进而促进养老服务从业人员薪酬待遇提升。 下一步将重点抓好以下工作：第一，建立大学生入职补贴制度，对于普通高等学校、高级中等学校和职业院校的应届毕业生和毕业一年以内的往届毕业生，凡进入非营利性养老机构、社区养老服务驿站从事养老护理工作的，由行业主管部门给予一次性入职补贴并分年发放，吸引大学毕业生从事养老服务工作。 第二，根据《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》的要求，进一步完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。 第三，探索实行养老行业岗位补助试点。民政、财政和人力社保等部门将在调研论证基础上，把养老服务行业作为民生领域的服务业行业试点，研究制定养老服务人员岗位补助试点政策，进一步提升养老护理员薪酬待遇。 三是完善激励评价机制。第一，为吸引外地优秀人才来京从事养老服务工作，实施非京籍养老服务人才积分落实优待政策，年老后优先入住养老机构。下一步，我们将研究制定相关政策，统筹考虑养老服务人才职业等级、服务年限、服务对象评价、获得荣誉称号等因素，建立养老行业非京籍养老服务人才积分落实优待制度，对积分较高的人员，给予年老后优先入住养老机构待遇。 第二，对于优秀养老服务人才，通过优先给予深造学习机会、优先推荐奖评、聘请作为实训基地教师。获得技师及以上职业资格证书的，可按相关规定申请建立“国家技能大师工作室”或“北京市首席技师工作室”。 第三，完善养老机构、社区养老服务驿站星级评定机制，将养老服务人员从业人员登记注册、职业技能、参加教育培训、规范用工、信息公开等规范管理情况与星级评定相挂钩。 四是建立养老服务行业社会评价机制，鼓励养老行业协会发布养老机构、社区养老服务驿站服务质量排行表，引导老年人优先选择服务质量较好的养老服务机构，促进养老服务社会化、市场化运营，从而推动建立与服务质量相符合的养老服务收费机制，促进养老服务从业人员薪酬待遇提升。