英国养老制度市场化改革对宏观经济的影响 郑秉文 胡云超 

内容提要：英国养老制度市场化改革对英国财政状况、居民家庭储蓄、劳动力市场和企业竞 争力等许多宏观经济方面都产生了积极的影响，本文的研究指出，英国养老制度市场化的一 系列改革特别是推出个人养老金计划等政策提高了劳动力市场的弹性，增加了国民储蓄，提 高了企业的竞争力；宏观经济要素状况的上述改善导致英国经济二十余年来产出和消费的稳 定增长，保障了其他经济改革措施的顺利实施，强化了其他经济改革措施带来的积极成果。 主 题 词: 英国 社会养老制度 居民储蓄 劳动力市场 制度改革 20 世纪 80 年代和 90 年代，世界各种不同性质的一些主要经济体都不同程度地掀起了 “市场化改革”的浪潮：放松对资本项目的管制，允许资本投资的自由流动；对国有企业进 行产权改革，将国营企业私有化；普遍降低高收入阶层的边际税率，运用立法和经济手段为 经济体系创造更加富有弹性的劳动合同和工资谈判制度等。市场化改革的中心内容是赋予市 场机制在资源配置和价格决定中的主导作用，减少政府行政力量对微观经济主体行为和宏观 经济运行的过度和不当的干预。与众不同的是，在发达国家中英国的改革决心最大、行动最 彻底，从 20 世纪 80 年代的撒切尔时代到 21 世纪的布莱尔执政时期，经济政策的目标取向 都是紧紧围绕这个中心而制定的。 在撒切尔执政时代所进行的主要的市场化措施有，把国有企业私有化、出售公共住房； 制定法律削弱工会力量弱化工资刚性；在保留福利国家制度的前提下，发展私人部门福利计 划，制定经济激励政策刺激工作人口选择私人部门养老金计划；降低失业人口在失业期间的 待遇，鼓励人们积极寻找工作。随后的梅杰政府的经济政策基本上是“萧规曹随”，把撒切 尔时期没有私有化的许多大的、有一定行业垄断性的企业如铁路等企业出售给私人部门；为 增加劳动力市场的弹性，进一步废除了“工资理事会（Wage Councils）”组织。布莱尔工党 执政后，继续推进市场化倾向的改革，为鼓励雇员自主创业，为他们在创业期间提供免税的 税收优惠；进一步深化福利制度改革，建立以鼓励工作为核心的福利体系；在金融政策领域， 布莱尔政府把英国中央银行－－英格兰银行从原隶属于财政部的体制中独立出来，赋予它独 立的货币政策裁量权，从此，英格兰银行可以完全根据自己的专业眼光来判断经济形势的热 度，相机抉择货币政策。 经过连续 20 多年的改革，英国的宏观经济状况得到根本性的好转，表现为英国经济的 自由度得到极大的增强，根据福雷泽研究所（Fraser Institute）的报告,到 1999 年，英国 经济自由化程度在 OECD 国家中排名仅仅低于新西兰，超出美国经济的自由度，排名第二位， 远远超过她在欧洲其它的主要竞争对手 1 ；英国现实经济竞争力和潜在竞争力都跨人 OECD 国家排名的前列，经济产出指标也有很大得改善 2 。虽然英国没有像美国那样出现以“新经 济”为主导的繁荣，但英国改革 20 年来所取得的就业增长与实际工资增长同步的成就是其 他所有竞争对手所没有的，即使世界头号经济强国美国也只是到 90 年代的中后期“新经济” 发展如火如荼的时候才实现就业率与实际工资收入同时增长的目标。 1 Fraser Institute,Economic Freedom of The World 2001 Annual Report. Web-site: www.fraserinstitute.ca 2 根据世界经济论坛的评价报告，英国现实经济竞争力在 OECD 国家中排名第 8，潜在竞争力排名第 7。来 源：World Economic Forum / Harvard Center for International Development, The Global Competitiveness Report 2000。 2 在研究英国经济体制改革过程中人们会发现，社会养老制度的改革是英国宏观经济改革 的一个重要组成部分。从微观上看，社会养老制度是解决工薪雇员养老时期收入来源的问题； 从宏观上看，社会养老政策对许多宏观经济要素产生多方面的影响。与其它经济部门一样， 英国社会养老体制也同样经历了 20 余年的“市场化”改革，现在已经形成了比较完善的体 系结构，在国际社会赢得了比较高的评价。在英国的社会养老政策改革过程中，1986 年推 出个人养老金计划具有深远的意义，它不但解除了英国政府未来的养老财政负担，对其他宏 观经济要素的影响也最为明显。本文主要通过对英国 1986 年社会养老政策改革，特别是对 个人养老金计划推出后对英国宏观经济要素影响的研究，来揭示英国社会养老制度市场化改 革对英国宏观经济稳定发展所起的作用和贡献。 一、 英国社会养老制度市场化改革的主要措施：简单回顾 在英国社会养老制度的发展历史上，有两个具有转折意义的社保法案丰富并改变了英国 社会养老制度结构 3 。第一个法案是 1975 年社保法（1975 Social Security Act，1975 SSA）， 该法案推出了国家收入关联养老金计划（State Earnings Related Pension Scheme, 以下 简称 SERPS）。在此之前，在法定的意义上，英国只有国家基本养老金计划这样一个养老支 柱，这一基本养老支柱随着社会、经济的发展变化产生了一个很大的问题，即对大多数领取 退休养老金的人来说，依靠基本养老金无法维持退休后的体面生活，国家基本养老金的工资 替代率很低4 。虽然一些在大公司工作的雇员可能有自愿缴费的职业养老金予以补充，他们 退休后的生活水平比那些完全靠国家基本养老金的雇员的生活水平要好一些，但是，雇主所 设立的职业养老金计划养老覆盖面一直比较低，自设立职业养老计划时起，该类型养老金计 划的覆盖率从未超过 50％，因此，大部分雇员并未被职业养老金计划覆盖之内。那些全部 靠国家基本养老金生活的人往往会陷入贫困。 1975 年社保法案要求全部工薪雇员参加强制性的 SERPS，但允许已经是职业养老金计 划的成员继续留在原计划之内。后来规定，如果雇主机构提供职业养老金计划，在满足一定 的条件下，雇员可以“协议退出”国家的 SERPS 计划。SERPS 提供的养老金水平，大约相当 于雇员职业生涯中收入最好的 20 个年头平均工资的四分之一5 。 在推出 SERPS 以前，英国政府对职业养老金计划没有太多的管理和介入，雇主在设立 职业养老金计划时享有高度的自由。推出 SERPS 计划以后，英国政府开始建立和完善对职业 养老金计划的监管。职业养老金计划要获得“协议退出”的许可，取得国家对协议退出计划 的国民保险捐费率折扣，必须保证“协议退出”计划的成员在职业养老金计划中获得的养老 金等于他们能够在国家 SERPS 计划中可能获得的最低保证养老金（Guaranteed Minimum Pension，GMP）。通过“协议退出”机制的建立，职业养老金计划不再是雇主纯粹自愿设立 的养老金计划，而是需要政府审批、符合一定规范并能保证最低养老金水平的养老金计划， 它与 SERPS 一起共同组成了英国社会养老制度中的第二法定支柱。 第二个法案是 1986 年社保法（1986 SSA）。与此前的所有社保法案相比，该社保法案 在以下几个方面进一步进行了创新：第一，推出了个人养老金计划这一新的养老计划类型。 所谓个人养老金计划就是工薪雇员可以“协议退出”SERPS，也可以不参加其雇主提供的职 业养老金计划而选择建立一个完全属于自己的个人养老金账户；该账户的缴费实行完全的积 累制，由养老金计划的管理人负责投资运营，退休后用积累的基金价值购买年金。个人养老 3 本节仅粗略勾画出英国社会养老制度改革的主要线条，有关英国社会养老政策改革步骤、具体养老金计 划安排、社会养老政策改革的指导思想和意义、未来的发展方向以及本节部分数据的来源等内容，请参阅： 郑秉文、胡云超（2003 年）：《英国养老制度改革“市场化”取向的经验与教训》，载《辽宁大学学报》第 4 期。 4 以男性全职雇员为例，基本养老金替代率在 80 年代中期为 20％，1994 年为 15％，预计 2030 年下降到 9 ％。 5 但 1986 年的社保法对福利的计算公式进行了一定的修改，降低了工资替代率。 3 金计划不是由国家提供，也不是由雇主机构提供。保险公司和其他金融中介机构负责设计个 人养老金计划；第二，允许“缴费确定型”（下称 DC 型）的职业养老金计划“协议退出”SERPS. 英国的职业养老金计划大多比照 SERPS 设立，因此多是“待遇确定型”（下称 DB）。由于 DC 型计划与 DB 型计划存在截然不同的风险结构，为保护养老金计划成员的利益，1986 年以前， 英国政府不允许 DC 计划“协议退出”SERPS。1986 年社保法允许 DC 型计划退出 SERPS,但要 求雇主保证最低缴费水平。这样，英国政府为雇员提供了三种收入相关联的养老金计划可供 选择：SERPS、职业养老金计划、个人养老金计划。第三，为鼓励雇员参加新推出的个人养 老金计划，政府将国民保险捐费中的 5.8 个百分点（个人缴费率的 2％，雇主缴费率的 3.8%） 退回到个人养老金账户6 ；此外还有 2％的特别奖励金，但只提供给原属于 SERPS 计划、现 选择加入到个人养老金计划从而退出 SERPS 的成员，退出职业养老金计划加入个人养老金计 划的雇员不予享受。1986 年社保法推出的个人养老金计划和让更多的职业养老金计划“协 议退出”SERPS，标志着英国把为老年人提供养老保障的主要责任从社会的公共部门转移给 了私人部门，这项改革减轻了政府未来的财政负担，改善了政府的财政状况。因此，相比较 而言，1986 年社保法具有转折的意义。 进入 90 年代后，英国私人部门养老金计划发展迅速，职业养老金计划和个人养老金 计划覆盖的工作人口合计超过了公共的 SERPS 计划覆盖的工作人口。但与此同时，随着私人 部门养老金计划的发展，私人部门养老金计划管理中存在的问题也逐渐暴露出来，其中最突 出的问题是职业养老金计划养老基金的安全问题和个人养老金计划的高管理成本问题。私人 部门养老金计划均实行积累制，许多职业养老金计划积累了规模庞大的养老基金，在对养老 基金管理的过程中，发生了不少危害养老金计划成员的事件。1991 年暴露出来的麦克维尔 挪用养老基金事件促使英国政府出台了 1995 年社保法，该法案对职业养老金计划的养老基 金管理进行了全方位的规范，使得养老基金的管理有法可依，它从根本上改变了过去职业养 老基金管理中存在的混乱局面，有效地维护了养老金计划成员的利益。 在个人养老金计划发展方面，高昂的管理成本和销售佣金严重打击了雇员加入该类型 计划的信心，也背离了政府推出个人养老金计划旨在提高养老金计划覆盖率的初衷。高昂的 费用使得低收入雇员加入个人养老金计划后得到的养老年金不足以维持正常的生活，社会上 出现了数量可观的领取退休金的老年贫困人口。为解决这些问题，英国政府双管齐下，于 1999 年又分别推出了“存托养老金计划（Stakeholder Pension scheme）”和“最低收入保 证”制度。“存托养老金计划”是低管理成本的个人养老金计划，现在它被看作是其他各种 个人养老金计划的范本，它规定养老基金管理人可以收取的最高管理佣金不得超过养老基金 价值的 1％。“最低收入保证制度”是对社会中的弱势群体（主要是老人、妇女和儿童）实 行的“收入支持”，如果他们的收入没有达到国家规定的最低收入标准，政府将提供补贴使 之至少达到最低收入线。这两项制度都是为解决社会贫困问题的有效举措。 经过 20 余年的改革，英国社会养老制度基本形成了图一的体系结构，其中第一支柱 是法定的养老金计划，由国家基本养老金计划和最低收入保障制度组成（基本养老金计划为 主，同时对领取养老金的贫困人口实行补贴，使他们收入达到国家规定的最低收入线）；第 二支柱也是法定的养老金计划，工薪雇员可以在其中的四种计划中任意选择一种作为个人安 排养老储蓄的工具。如果选择多种养老金计划作为储蓄工具，必须保证合计的缴费比例不超 出国家规定的最高免税比例；第三支柱是完全自愿的养老储蓄形式，它原则上没有税收优惠 政策。英国这个养老体制结构的形成标志其社会养老制度改革结构性建设的使命基本完成， 未来的任务是进一步完善和提高第一支柱的社会保障能力、监管第二支柱养老金计划养老基 金的安全和保障养老金计划成员的合法权益。 6 本折扣率与协议退出职业养老金计划的折扣率相同，但个人养老金计划执行的是先征后返，职业养老金 计划是直接从缴费中扣除。此外，折扣率是动态的，总体呈降低趋势。1993 年该数字为 4.8%。 4 图一：英国社会养老体系结构图 第三支柱：自愿 ------------------------------------------------------------------------------- 第二支柱：法定 协议退出 协议进入 第一支柱：法定 资料来源：根据有关资料绘制。 二、 英国社会养老制度市场化改革的宏观经济效果 社会养老体系改革的意义不纯粹是社会福利支付水平的高与低或增与减，福利改革也不 是游离于其他经济改革措施外可以独立进行改革的项目，而是需要其他经济政策改革予以配 套；同样，其他经济改革措施能否成功也需要福利政策的改革来共同予以支撑。英国社会养 老制度市场化改革对英国宏观经济要素的影响可以清晰地看出，在经济改革与福利改革之间 存在着一种互动关系。 1、市场化改革给政府财政短期内带来了压力，长期内有利于财政收支状况的改善。 英国社会养老制度市场化改革的核心机制是“协议退出”的制度设计，职业养老金计划 退出 SERPS 可以按降减的国民保险捐费率缴费；当 1989 年正式实施个人养老金计划时，为 鼓励工薪雇员参与的积极性，英国政府给予个人养老金计划参加者一定的经济激励，把国民 保险缴费中的一定百分点退回到个人养老金账户。英国公共养老金体系是现收现付制模式， 当向个人养老金账户转移国民保险捐费的“回扣”时，需支付的现期养老金负债并没有减少， 而且在今后相当长的时间内，政府的养老金支出也只会随人口结构的变化而变化。当政府向 个人养老金计划账户转移国民保险捐费中的一部分时，必然影响到国家公共养老金计划现期 的收支平衡。因此“协议退出”机制必然影响到政府的税收和预算。 “国民保险捐”费率确定原则是缴费收入与养老金现期支付的负债要达到基本精算均 衡。因此，在向个人养老金账户转移“回扣”时，如果还要保持现期政府养老金费用的收支 相等就必然要提高国民保险捐费率。根据英国财政部的计算，“回扣”转移支付使得国民保 险捐费率提高了 2.5％到 3％，但个人养老金计划一项导致国民保险捐费率提升 1％7 。 当然，这种费率上升是短期的，当选择退出的雇员大量退休时，国民保险捐费率会下降。 按照英国目前的“协议退出”雇员的年龄结构，预计最早到 2015 年以后国民保险捐费率才 有可能下降。此时，相当数量的退休雇员依靠的主要是私人部门养老金，政府的财政支付压 力得以大大减轻。 2、市场化改革激励了居民家庭的储蓄动机，增加了居民家庭储蓄。 7 以 1999－2000 年的回扣量计算，数据来源：HM Treasury (2001b): Productivity in the UK: Progress Towards a Productive Economy. HM Treasury, London. HM Treasury (2000c): Pocket Databank. HM Treasury, London 经认可的职业养老金（DB 和 DC 类型） 个人养老金（个人） (Personal pensions) 存托养老金（个人） (Stakeholder pension) 国家收入关联养老金 （SERPS） 国家基本养老金（定额）（BSP） 最低收入保障金（MIG） 自愿补充缴费（AVCs） 自主自愿缴费（FS AVCs） 其他私人保险单（年 金、寿险等） 5 英国家庭支出调查机构（Family Expenditure Survey, 简称 FES）对英国不同收入区 间家庭在 1975－1995 年间储蓄状况的调查结果反映，英国居民家庭储蓄存在严重的两极分 化的趋势。处于较低收入区间（收入最低处塔底的 25％家庭）的家庭平均储蓄率是负的， 而高收入区间（收入处塔尖的 25％家庭）居民家庭的平均储蓄率通常高于 5％，1995 年， 处于塔尖的 25％家庭的平均储蓄率为 13％。另根据英国税务局的统计，英国人口中最富有 10％家庭持有英国市场化财富的 56％。根据家庭资源调查（Family Resources Survey, FES） 1998-1999 间的调查，英国有 28％的家庭无存款等流动性金融资产，另外有 22％的家庭此 类金融资产的总额低于 1500 英镑。无论是流动性强的金融资产还是股权资产，低收入阶层 占有的比例都非常低，这说明英国储蓄和财富持有的集中度很高8 。造成低收入家庭储蓄动 机减弱的原因之一是英国存在“财富调查”型的福利保障制度，只有“穷”到一定程度，才 能享有国家的收入补贴，这在一定程度上促使低收入家庭增加了现期消费和减少了养老储蓄 9 。 但个人养老金计划的推出激励了居民家庭的储蓄动机，增加了“新”的储蓄。个人养老 金计划之所以能够产生储蓄效应是因为该计划享有税收优惠待遇。在英国推出个人养老金计 划时，还没有其他储蓄工具像个人养老金计划那样享有免税优势10。当然，正因为个人养老 金的免税特征，才使得家庭其他资产积累与个人养老金计划资产积累之间存在着一定的“替 代效应”。免税养老金储蓄与其他储蓄之间存在的“替代系数”80 年代中期在 0.15 到 0.2 之间，即新增的养老金储蓄中的 15-20％是从其他储蓄资产中转移而来；90 年代中后期的研 究发现，80 年代对“替代系数”的估计偏低，新的实证数据表明，养老金财富资产与其他 储蓄资产的替代系数可以高达 0.5。综合 80 年代与 90 年代的实证研究可以大致估计出替代 系数在 0.3 至 0.4 之间 11 。 当然，在考察个人养老金计划增加储蓄的效应时，还必须注意到它同时存在增加消费和 减少储蓄的“财富效应”。这是因为，当雇员自愿退出国家 SERPS 和雇主的职业养老金计划 时，他们的一个基本动机之一是认为个人养老金计划的投资收益比参加其他类型养老金计划 能够获得的收益要高一些 12 。“财富效应”会促使个人增加现期消费，减少储蓄。根据生命 周期模型（LCH）和对英国不同养老金计划类型收益的实证研究，个人养老金计划的“财富 效应”系数为 0.05，即个人养老金计划新增财富的 5％将会被用于增加消费。所以，个人养 老金计划对储蓄产生的净影响是个人养老金计划积累的资产总值减去因国民保险捐费回扣 投资收益预期产生的正“财富效应”消费和因个人养老金账户免税优惠造成的对其他类型储 蓄产生的“替代效应”。“财富效应”的系数在 0.05 左右，“替代效应”的系数在 0.3 到 0.4 之间。个人养老金计划的储蓄效应在刚推出个人养老金计划的 1989－1990 年度表现得还不 太显著；但 10 年后即 1998 至 1999 年度，个人养老金计划为国民储蓄带来的净增加量大约 为英国 GDP 的 0.2％ 13。这个比例看起来似乎不算很大，但对于储蓄率普遍较低的发达国家 8 数据来源：Inland Revenue Statistics 2000 9 关于英国养老制度“市场化”改革对储蓄产生的重要和积极影响的进一步论述，请参见郑秉文、胡云超 （2004 年）：《英国养老制度市场化改革对储蓄的影响》，载《欧洲研究》，第 1 期。 10 在 90 年代末，英国推出了“个人持股计划”、“特别免税存款账户（TESSAs）”、“个人存款账户（ISAs）” 等不同形式的储蓄工具。虽然它们不像“个人养老金账户”那样具备“终生”免税的特点，但它们有类似 “个人养老金账户”储蓄的免税优惠。详参阅：Emmerson, C. and Tanner, S. (2002)， A Note on theTax Treatment of Private Pensions and Individual Savings Accounts.” Fiscal Studies, 21, March, 65-74. 11 0.15-0..2：King and dicks-Mireaux (1982)对加拿大的研究，Hubbard (1986)对美国的研究，Jappelli (1995) 对意大利的研究。0.5：Engen and Gale (1997,1998). 12以年龄小于 35 岁的年轻人为研究样本。详参阅： Disnet,R. and Whitehouse,E. (1993a), Will Younger Cohorts Obtain a Worse Deal from the UK State Pension Scheme? 85-106 in M.Casson and J. Creedy(eds) Industrial Concentration and Economic Inequality, Aldershot:Edward Elgar. 13 数据来源：Richard Disney,Carl Emmerson and Matthew Wakefield（2001）, Pension Reform and Saving in Britain, Oxford Review of Economic Policy,17,1(Spring). 6 来说，其意义还是非常巨大的。 3、市场化改革提高了劳动力市场弹性。 劳动力流动性可以被看作是劳动力市场弹性的一个重要内容。英国对第二支柱养老金计 划设置多项选择，目的之一是为劳动力灵活选择职业和行业减少障碍和阻力，推动劳动力在 市场上自由流动。养老金计划主要通过它所积累的养老金权益的“便携性”强弱来影响劳动 力市场弹性，所谓养老金权益的“便携性”是指积累的养老金权益在计划间相互转移的便利 程度和交易费用的高低等。如果雇员更换雇主单位后其养老金权益转移到另一个计划时手续 简单并且价值不会在转移中发生损失，那么该养老金计划就具有较高“便携性”，反之，则 “便携性”较低。 英国推动劳动力市场流动性和增加市场弹性的政策导向集中体现在个人养老金计划这 项制度上。我们知道，DC 型职业养老金计划和个人养老金计划都是完全积累制的计划，雇 员拥有独立的个人养老金账户，积累的养老金权益扣除相关费用后完全归个人所有，因此， 它们是具备完全便携特征的养老金计划。当雇员更换雇主单位后可以将其全部转移；个人养 老金计划的养老金账户通常独立于雇主单位，由商业保险机构发起和管理，大部分情况下雇 员“跳槽”后不涉及养老金权益转移的问题。因此，英国劳动力市场上流动性最强的那部分 雇员的养老金计划应该以个人养老金计划为最佳选择。英国家庭调查机构对居民家庭养老金 状况的调查结果，也证明了个人养老金计划成员的流动性远高于其他类型养老金计划成员的 工作流动性 14 。 但是，个人养老金计划在推销阶段其销售成本和后续管理成本很高，如果加入到个人计 划中的时间不长又因工作变动转移到其他非 DC 型计划，如 SERPS 或职业养老金计划，就会 发现原积累的养老金权益缩水严重。鉴于此，英国政府推出了管理费最高只能为养老基金价 值 1％的新的个人养老金计划－“存托养老金计划”，以维护个人养老金计划完全“便携性” 的特点，促进劳动力在市场上的有效流动。所以，个人养老金计划是增加劳动力市场弹性的 主要福利工具，也是英国推出个人养老金计划的根本目的之一。 4、市场化改革降低了企业成本，提高了企业竞争力。 英国社会养老制度市场化改革除了具备降低政府未来养老金负担功能外，也从制度设计 上降低了雇主单位的人力资源成本。英国社会养老制度市场化改革降低企业人力资源成本体 现在两个步骤上，第一，1978 年在建立 SERPS“协议退出”机制时，对“协议退出”的职业 养老金计划执行较低的国民保险捐费率，即雇主可以低于正常水平的国民保险捐费率为雇员 缴纳社保费用，政府的统计精算部门每五年评估一次“协议退出”的“国民保险捐”折扣率， 检查是否需要调整。正常费率与降减费率之间的差额就自然成为雇主节约下来的人力资源成 本；第二，1989 年推出个人养老金计划时，规定雇主单位没有义务向自愿退出本单位职业 养老金计划加入个人养老金计划雇员的个人养老金账户缴费，在实际运作过程中，大部分的 雇主单位也确实不向个人养老金账户缴费。这项政策规定又为雇主单位进一步降低人力资源 成本提供了政策依据和法律保护。两次社会养老政策市场化改革行动实际上也是为雇主单位 减负的行动，因此，在企业的其他竞争条件不变的前提下，较低的人力成本有利于企业竞争 力的提高。 社会养老体制改革除了给雇主单位带来直接的人力资源成本节约外，还具有意义更大的 间接收益：个人养老金计划的推出使劳动力市场的流动性大大提高，而劳动力市场流动性的 提高则意味着工资弹性和就业弹性均获提高，雇员与雇主达成雇用契约的可能性也就增加 了。无论对个别企业，还是对整个国民经济都是有利的。劳动力市场弹性增强使人力资源资 14 英国养老制度“市场化”改革对其劳动力市场弹性产生了许多积极的影响，对我国社会保障制度改革也 多有启发，请参阅郑秉文、胡云超（2004 年）：《英国养老制度市场化改革对劳动力市场的影响》，载《中 国人口科学》，第 2 期。 7 本和实物资本的利用率都有所提高，社会生产力得到更高的利用和挖潜，有利于国民经济产 出的提高。 三、储蓄率提高和劳动力市场弹性增强对宏观经济的影响 众所周知，OECD 发达国家的居民家庭储蓄率普遍较低，居民的预防性储蓄动机较弱， 其原因之一是他们具有较为完善的社会保障体系和较为慷慨的社会福利给付，居民没有太强 烈的生老病死等后顾之忧。但储蓄率过低对其投资资金的来源形成了约束，使得经济增长的 发动机缺少燃料而动力不足。所以它们不断地积极寻求激发本国居民的储蓄动机，提高本国 的国民储蓄率。虽然在学界还没有就养老金改革能够提高国民储蓄率这一研究达成共识，但 英国的实证研究告诉人们，个人养老金计划推出后提高了家庭储蓄：虽然相当于 GDP0.2％ 的储蓄增量不算很大，但欧美国家 GDP 的基数较大，资本形成的效率较高 15。每年 0.2％的 储蓄增量仍然相当具有意义，特别是随着英国政府对个人养老金计划发展的规范和监管，个 人养老金计划的参与率未来会比目前有所提高，养老金改革的储蓄效应还有更大的潜力，对 英国经济的影响也会更深、更广。 较高的劳动力市场弹性一般会有以下几项宏观经济效果：1、较高的产出和消费水平；2、 较低的失业率；3、产出和消费的波动性得以降低；4、就业和失业的波动性降低。对英国劳 动力市场弹性与英国宏观经济关系的研究基本都证实了以上几点。英格兰银行的经济学家斯 蒂芬.米尔纳德（Stephen P Millard）用两种模型检验了英国 80 年代以来日益增强的劳动 力市场弹性对英国经济静态条件下的影响。无论是他采用的“实际商业周期”模型（Real Business Cycle Model）还是“搜索”模型（Search Model）都得出了基本相同的结论，差 异之处不过是侧重点不同而已 16。毫无疑问，上述四项经济绩效之间也存在着一定的因果关 系，失业率降低、就业和失业的波动性降低是产出和消费提高及其波动性降低的原因，而后 者是前者合理的结果。 劳动力市场弹性增加的根本意义在于，对雇主单位来说可以更经济、更简便地雇佣或解 雇雇员，在经济周期的上升期，雇主可以在保证工资水平有一定弹性的条件下雇佣到自己需 要的雇员，而在经济周期下降期，雇主单位也可以方便的裁减多余的员工。对雇员这方面来 说，他们可以自由地选择工作与闲暇之间的替代安排，是选择全职工作还是部分时制工作或 者作为一个自由职业的自雇者等，可以根据自己的偏好和利益在不同的雇主之间和不同的行 业之间自由地进行选择和转移。 在 20 世纪 80 年代以前，英国劳动力市场受多种因素的羁绊，无论是工资还是就业方面 都存在很大的刚性 17。80 年代初，英国有 70％以上的雇员加入到工会统一的工资议定体系 中，由此带来的工资刚性是显而易见的。这不但让现在的雇主无法降低人力成本，也打击了 潜在雇主创业的精神和积极性；对雇员来说，也必将承受工作流动性降低或难以迅速就业的 损失，因为对尚在失业队伍的劳动力来说，由于工会集体议定工资制度的存在，他们不能“降 格以求”。这无疑提高了全社会的自然失业率水平（参见下图二）。 图二：工资议价与失业率，失业时间和失业范围，工资谈判力度对总消费的影响 15 关于英国与其他 OECD 国家资本形成效率的比较研究，可参阅：Djankov, Simeon, Rafael, La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer(2000), The Regulation of Entry. NBER WP7892 16 Stephen P Millard(2000), The Effects of Increased Labour Market Flexibility in the United Kingdom: Theory and Practice. Bank of England 2000, ISSN 1368-5562 17 参阅：Stephen Machin(2000), Union Decline in Britain. http: econpapers.hhs.se. 8 工资谈判力度（Bargaining Power） 工资谈判力度（Bargaining Power） 注：Unemployment rate 为失业率（％），Duration 为失业时间（月），Incidence 为失业范围（％）。 资料来源：Bank of England 2000 改革后，英国开办新公司的所需要经过的手续和费用在OECD发达国家处于较低的水平， 这意味着英国雇佣和解雇劳动力的成本在发达国家享有相对优势 18，从一个侧面也反映了劳 动力市场比其他国家的劳动力市场更富有弹性；英国从80年代开始立法削弱工会的力量，90 年代后英国工会在各方面剩余的权力与二十年前不可同日而语，1998年雇员集体议定工资的 比例下降到不足40％。劳动力市场的流动性也随着社会养老制度的改革而变得更加富有弹 性，个人养老金计划包括“存托养老金计划”的推出彻底打破了职业养老金计划对雇员流动 性的限制，使得劳动力市场的流动性增强，同时也为多种雇佣形式（自雇、部分时制工资及 其他灵活的雇佣形式）的存在提供了福利条件19。如图三所示，英国社会养老制度的改革保 障了其他经济改革措施的顺利实施，巩固了其他经济改革举措带来的积极成果，逐渐缩小了 英国与其他欧洲主要国家的差距，经济发展出现新的生机和活力，宏观经济产出和消费稳步 增长。 图三：英国1980－1996产出与消费的发展趋势。 资料来源：Bank of England 2000 四、市场化改革的绩效评估：经验分析与理论探讨 80 年代初以撒切尔主义和里根经济学为代表的新自由主义改革思潮在主要资本主义国 家产生了较大的影响，以社会保障制度为重要改革内容之一的经济改革绩效的评估越来越 吸引了学界的关注。有人认为美国的改革绩效远比英国显著，也有人认为美国的改革留下 了较多的后遗症 20。就养老制度的改革趋势来看，与削减福利给付标准、提高退休法定年 龄和上调缴费水平等单项改革措施相比，现收现付制向积累制过渡或引入积累制因素的改 革显然被认为是一项制度性的“彻底改革”。英国养老制度改革的本质特征是在原有的现收 现付的制度框架基本不动的前提下，一方面缩小现有的现收现付制，另一方面较大幅度地 引进了积累制的因素并从而形成了一个独具特色的三支柱模式；本文上述对英国养老制度 18 Djankov, Simeon, Rafael, La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer(2000): “The Regulation of Entry”. NBER WP7892. 19 对本议题的深入研究，参阅郑秉文、胡云超（2004 年）：《英国养老制度市场化改革对劳动力市场的影响》， 载《中国人口科学》，第 2 期。 20 参见郑秉文（2003 年）：《经济理论中的福利国家》，载《中国社会科学》，第 1 期。 9 改革绩效所做的分析与评价无疑是“经验性研究”的结果，或换言之，对英国养老制度市 场化改革的正面肯定和评价的分析结果是建立在经验性研究基础之上。虽然作为典型现收 现付制的美国基本社会养老制度至今还没有像英国那样引进“私人因素”，正式进入改革的 程序之中，但美国一些经验性的证据也表明它可以促进储蓄的增长 21。 尽管如此，在经济学界，经济学家对现收现付制与积累制对宏观经济会产生什么样的 影响的争论却始终没有停止过，但同时又没有形成一个能够得到大多数经济学家们认可的 “定论” 22。这些争论主要存在于三个方面：一是现收现付制与积累制对国民储蓄的影响。 例如，所谓“费尔德斯坦之谜”指出，美国的现收现付制使其国民储蓄大约降低了 50%， 但是，关于现收现付制会导致储蓄率降低的说法始终没有在理论上得到进一步的精确印证， 总的来说是，积累制的支持者持肯定的态度，反对者则给予极大的怀疑，后者的基本态度 是，现收现付制导致的“储蓄抵消”比以前设想的要大得多，而积累制对国民储蓄的正面 影响比设想的要小得多；而持“中间态度”的一些经济学家在学术上做出的努力也没能给 出一个令人满意的结果，认为社会保障制度本身对国民储蓄的影响很难做出估计，准确的 概括更是一件不可能的事情。 在规范研究中存在的第二个争论是现收现付制与积累制对劳动力市场的影响问题。积 累制的反对者认为，私人计划也能扭曲劳动力市场，而公共的 DB 型计划是不会妨碍劳动力 流动性的；有些学者进行的尝试性研究表明，DC 和 DB 型之间的比较研究是复杂的，其结 果是不明确的；甚至还有的学者指出，重要的不是劳动供给问题，而是经济福利和社会效 用问题，如果 DB 型计划下更低的产出引起的效用损失远远高出来自于更多的保险效用的增 加，那么，尽管劳动供给减少了，但 DB 型计划毕竟还是一种“福利改进”。现收现付制与 积累制对劳动力市场究竟会产生什么样的影响，在经济学的规范研究中始终没有明晰的结 果。现收现付制的坚决捍卫者巴尔教授说，“设计很差的制度，不论是私人的还是公共的， 都会导致劳动力市场的畸形” 23。 第三个主要理论争议是，现收现付制向积累制过渡是否能够真正地带来产出即经济的增 长。这个命题也是一个由来已久且至今还无“定论”的理论争议，它与上述两个争论或说与 对积累制的评价密切相关：如果说积累制不能提高国民储蓄，不能提高劳动力市场的弹性， 那么就无从推论出它可以促进产出增长；即使积累制确实可以提高储蓄，但它就一定能够促 进产出的增长吗？就是说，积累制是否比现收现付制能够带来更高的储蓄率；更高的储蓄率 是否可以成功地转换为更有效率的投资；这些投资能否成功并促进产出的提高——在这个论 证过程的三个主要环节中并不存在一个必然的逻辑联系，每个环节都可以独立存在——如果 它确实存在的话。对积累制持异议的美国经济学家戴尔蒙德给出的结论也是摸棱两可，他说 积累制可以促进经济增长的说法在 OECD 国家还没有得到印证，但很可能与转型国家和发 展中国家具有某种潜在的联系。 （此为原稿，正式发表时经过了编辑的修改） 参考文献： 郑秉文、胡云超（2003 年）：《英国养老制度改革“市场化”取向的经验与教训》，载《辽 宁大学学报》，第 4 期。 郑秉文、胡云超（2004 年）：《英国养老制度市场化改革对储蓄的影响》，载《欧洲研究》， 21 美国已经制定了社会保障制度私有化改革的方案，目前正处于讨论之中，请详见郑秉文：《围绕美国社 会保障“私有化”的争论》，载《国际经济评论》，2003 年第 1 期。 22 由于篇幅关系，除了直接引言，以下这一段关于现收现付制与积累制评价的三个争论就不一一给出注 释，资料出处和详细内容可以参见郑秉文：《关于养老保障几个问题的理论争议》，载邓大松、李珍主编： 《社会保障问题研究（2002）》，武汉出版社，2003 年 9 月。 23 Nicholas Barr: Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices. IMF Working Paper, WP/00/139. 2000 IMF. 10 第 1 期。 郑秉文、胡云超（2004 年）：《英国养老制度市场化改革对劳动力市场的影响》，载《中 国人口科学》，第 2 期。 郑秉文：《关于养老保障几个问题的理论争议》，载邓大松、李珍主编：《社会保障问题 研究（2002）》，武汉出版社，2003 年 9 月。 郑秉文（2003 年）：《经济理论中的福利国家》，载《中国社会科学》，第 1 期。 Beatson,M (1995)，Labour Market Flexibility, Employment Department Research Series, No 48. David Blake (1995), Pension Schemes and Pension Funds in United Kingdom. Clarendon Press Oxford. David Card (2002) ,What Have Two Decades of British Economic Reform Delivered? NBER working paper series 8801 . Disney,R. and Whitehouse,E. (1993a), Will Younger Cohorts Obtain a Worse Deal from the UK State Pension Scheme? 85-106 in M.Casson and J. Creedy(eds) Industrial Concentration and Economic Inequality, Aldershot:Edward Elgar. Djankov, Simeon, Rafael, La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer(2000), The Regulation of Entry. NBER working paper series 7892 Emmerson, C. and Tanner, S. 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World Economic Forum / Harvard Center for International Development, The Global Competitiveness Report 2000. （作者郑秉文系中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员；胡云超系中国社会科学 院研究生院博士研究生）