成海军：正确理解政策是促进养老服务业发展的关键

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成海军：正确理解政策是促进养老服务业发展的关键

来源： 养老产业观察



一、党和国家对养老服务业高度重视


最近几年，整个社会对养老服务业空前重视。去年以来，当合国家领导人对我国积极应对人口老龄化的挑战做出了一系列批示，要求及时应对、科学应对、综合应对。2016年5月27日，中央政治局在第32次集体学习会议上指出，要着力完善老龄政策制度，加强老龄科学研究，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策。统筹好生育、就业、退休、养老等政策。完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施。要着力发展养老服务业和老龄产业。要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，要培育老龄产业新的增长点，完善相关规划和扶持政策。




二、几项重要的政策



1五大发展理念的提出


党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。在养老服务业领域，这五个理念非常贴切。


“创新”，比如养老服务的商业模式、运营模式、养老产品和创新等现在还比较少，甚至比较弱，需要各方面的创新；“协调”，养老与其他产业的融合发展，即“养老+”、养老+旅游、养老+休闲农业、养老+医疗、养老+健康管理、养老+中医药等产业协调发展；“绿色”，生态养老是最典型的绿色理念发展的产业；“开放”，是我国的重要国策，要全面放开养老市场；“共享”，就是要实现老年人与其他人平等共享社会文明成果。这些理念已经成为新经济发展的重要引擎。



2“十三五”规划的制定


年初通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划（2016－2020年）》，把发展养老服务业相关的指导性意见已经融入到《规划》发展之中。未来五年积极应对人口老龄化，加快社会养老服务体系建设，发展养老服务产业等提出明确要求，积极开展应对人口老龄化行动，敬老、爱老、养老、助老，发展老龄事业与产业等，这些相关的指导意见、提法已经融入到我们的“十三五”规划发展之中，化作了具体的制度和操作实施办法。



3供给侧改革


2015年11月，中央财经领导小组第11次会议研究经济结构改革和城市工作，提出加强供给侧结构性改革。2016年1月，中央财经领导小组第12次会议上提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的“三去一降一补”。


目前，我国第二产业的产能过剩。钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化等行业，产业利润下降，产能过剩，亏损严重。这几大行业对整个工业PPI下降的贡献占比较高。由于产能过剩的企业占据着大量人力、资金、土地资源，使得生产以及运营成本居高不下，制约了新经济的发展。


供给侧与需求侧是矛盾统一体的两个方面，不能强调一侧，忽略另一侧。在养老服务业领域，长期以来，我们一直强调需求，没有强调供给。比如，老年人口数量增长、高龄人口多、失能老人多、2050年要有多少老人等等，这些都是需求，但是没有强调解决老龄问题的实现路径在哪里。供给侧改革给我们指明了一条出路。供给侧改革在养老领域具体操作有三点：


一是要把过剩的产能、人员、土地、资金等资源转移到养老服务业中去，这是供给侧改革在养老服务领域首先应该考虑的。例如，最近十年国家社会服务业的数据大体上是占GDP总量的0.29%，占财政的3%左右，从总量上来看，所占比重过低。全国社会服务业的4200亿中只有7.8%是属于养老助残扶济困的，包括儿童和残疾人，大体就是320多亿元，这块是政府投入。学者们预测，未来“十三五”我们可能会有5000亿元的资金投向市场，政府只需要500亿作为启动资金或者引导性资金就可以了。


去年我们在北京市朝阳区做了调查。北京市家庭服务业的企业大概5万家，但真正参与养老服务的只有4000家，不足10%。全市范围内政府投入2.4亿，社会资本达到20多个亿，大体上和我们预测的数据是一样的。养老服务业的比较可以参照国际经验，比如法国，每个家庭每周如果增加2个小时的为老服务的话，全年可以拉动GDP增长0.2%个百分点。这是国外经验，可能不是普遍经验，但是可以参考。我们国家未来养老服务业的发展，预测有1000万人的就业空间，现在目前在岗到人员为60万左右，这还只是指机构方面，实际需求要远远超过这个数。


二是养老服务资源的结构性调整。我们现在有很多的养老服务机构，“十二五”期间国家一直在支持养老福利机构建设，政府把机构作为“支撑”。“十三五”期间调整为“机构为补充”。机构为支撑，政府的重点是能够看得见的东西，要抓住它，这个没有错。但是，我们现有机构是52%的入住率，48%的空置率。空着就意味着使用结构是有问题的，结构需要调整。从宏观上来看，我们的人均床位数跟国外发达国家和发展中国家比起来总量是不够的。我们现在只有千分之三十的床位，发展中国家要达到千分之四十，发达国家达到每千人七十张床位，宏观上我们不够。在总量不足的情况下，我们却还有大量的床位闲置，这就需要供给侧改革实现养老床位的结构性调整。


三是要激活社会资本的活力。供给侧改革在养老服务业领域最重要的一点就是要“放水养鱼”，让民间资本直接的、多方位、多样化的介入到养老服务业领域。



4营业税改增值税


今年《政府工作报告》提出全面实施营改增，承诺“确保所有行业税负只减不增”。这是国家实施结构性减税的一项重要举措。2016年5月1日，“营改增”在金融业、建筑业、不动产业和生活服务业全面推开。建筑业和房地产业税率确定为11%，金融业和生活服务业则确定为6%。全面实施“营改增”是深化财税体制改革、推进经济结构调整和产业转型的需要。营业税改增值税从整体上来看，能够降低企业负担。促进工业转型、服务业发展和商业模式创新改革。扩大到全国，税负可能减少约470亿—700亿元。将全面惠及营利性养老企业，促进养老服务业的发展。



5医养结合


2015年11月18日国务院办公厅转发卫生计生委、民政部等9个部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号），从5个方面提出了15条医养结合的重点任务。《通知》提出，到2017年，医养结合政策体系、标准规范和管理制度初步建立，专业化医养结合人才培养制度基本形成，80%以上的医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，50%以上的养老机构为入住老年人提供医疗卫生服务。到2020年，医养结合体制机制和政策法规体系基本建立，医养结合服务网络基本形成。其中，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制、支持养老机构开展医疗服务、推动医疗卫生服务延伸至社区家庭、鼓励社会力量兴办医养结合机构、鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展等5项目标作为重点任务。完善投融资和财税价格政策、加强规划布局和用地保障、探索建立多层次长期照护保障体系、加强人才队伍建设、强化信息支撑等5项任务作为重要保障手段。需要特别说明的是：从2013年35号文件至今，在国家层面已经有7个重要文件鼓励医养结合推进。


目前，一些学者认为“医养结合”应该是“养医结合”或者“医养融合”。其实无所谓，不管怎么称呼，医养结合实质性的东西就是医疗卫生+养老服务。如果说有点差异的话，可能在民政养老服务机构中，传统是“以养为主”，现在从老人的现实出发，应该加入医疗的内容，变成了“养医结合”；在康复治疗性为主的老年机构就是“医养结合”。事实上，任何一个叫法，在不同国家、不同的地区和不同的发展阶段是不一样的，没有一个整齐划一的模式。我们今天的医养结合与50年以后的医养结合完全不是一个概念，所以没必要在概念上争论，应该理解它本质上的内容，就是医疗卫生和养老服务结合在一起，至于谁多谁少，要根据机构和老年人的具体情况来确定。


6金融支持养老政策



最近大家都在热议，中国人民银行和民政部等五部委发出《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，提出了8个方面、23条具体措施来加快金融支持养老服务业的发展。核心就是引入市场手段，开发更多的金融产品，鼓励资金多元化支持养老服务，满足老年人不断增长的社会需求。一个行业没有金融业的支持是做不大的。这次五部委发出《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，是国家和金融行业对养老服务业的重大政策支持。





三、我国养老服务业政策的特点


养老服务业政策是围绕养老服务业发展，实现一定的目标，使用多种手段所制定的一系列具体政策的总和。既可以弥补市场缺陷，也可以重点发展服务业。从2013年国务院35号文件发布至今，经过3年时间，我国养老服务业政策有以下特点。


一是政策体系初步形成。国务院35号文件规定的主要政策创制基本完成。以土地、金融、人才、医养结合、民间资本介入优惠政策等关键政策为主、相关政策为辅的一整套政策体系已经初步形成。各种政策初具规模，基本到位。初步构建了发展养老服务业的一个政策框架，初步形成了发展养老服务业的政策体系。


二是政策经历“先易后难”。养老服务业发展涉及到多个领域、多个行业和多个部门，不是一个部门能够解决的问题。大家可以看到，我们现有到政策是简单的先出，难一点的后出。养老服务业需要的水电气、民间资本介入养老服务业优惠政策等早就出来了，但土地政策、金融政策、医养结合政策却比较晚，这些政策的出台表明了养老服务业政策深度推进和市场、社会的深度需求。


三是政策的综合性。养老服务业政策具有多维性，既有经济性目标，又有社会性目标。在经济性目标中，有经济增长、技术进步，充分就业等内容。在社会性目标中，有社会安定、惠及民生等内容。目前养老服务业政策综合考虑经济性目标和社会性目标的要求，基本反映了我国经济社会发展规律的要求，反映了我国当前养老服务业自身演进的规律要求，也反映了企业与市场之间协调发展规律的要求。


四是政策手段的多样性。  由于养老服务业多维度的发展目标增加了政策的难度。因此，仅靠某一两种政策，如医养结合、土地、金融、人才政策等是难以实现的，甚至仅仅依靠经济政策和经济参数的调节也难以实现，还需要相应的社会政策和其他的政策措施来共同实施，共同发力，才能保证养老服务业发展目标的顺利实现。




四、“十三五”的基本战略


从发展到角度看，我国的养老政策已经走过了“第一轮”的“创立”阶段，基本上解决了社会需求。但这些政策还只是发展的“初级阶段”，更多政策的需求和制定还在后边。未来“十三五”是全面建成小康社会的五年，任务艰巨。从我国经济社会发展的实际情况看，产业政策需要调整，服务政策需要丰富，各项政策需要完善。未来应该走向“第二轮”“完善”，实现政策的“细化”，有三个发展趋势：从零散走向整合；从单一走向综合；从一般性走向专业性。三个结合：养老服务业与就业相结合；养老产业与GDP增长相结合；产业政策与社会政策相结合。达到“润物细无声”的效果。短期内有三项政策亟需出台。


第一，人才政策。从院校专业人才培养到工作实践岗位培养。目前的政策主要给与了“学校专业教育”。但是，“在岗人员”的再教育、培训、登记、考试、薪酬、流动、激励、评价等机制缺乏。急需出台这方面的相关政策。


第二，家庭政策。现有的为老服务政策主要是给了养老服务机构，家庭和社区比较少。未来应该侧重给与居家养老和社区养老。比如，结合人口、养老、生育、医疗等政策变化，制定国际上通行的“家庭政策”。农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策。


第三，民营资本优惠政策。现有政策主要是给民办非企业单位，未来从产业发展的角度看应该为“市场类”或“企业类”养老机构提供优惠政策。改革开放初期我们实行过“两免三减”政策，发展养老服务业初期也可以充分考虑给与营利性企业优惠政策支持，以带动行业发展。


从长远来看，未来的政策应注重处理好以下关系。


一是政府、市场与社会三方关系。政府是路灯，也是红绿灯，但是政府不能开车上路！开车上路的是企业、营利性企业和民办非企业。那是市场和社会行为。


二是供给侧改革，调整社区服务业和养老产业的发展。目前，国外的社区服务业达到了30-40%，我们现在只有3-4%，差距要缩小。未来我们的社区主要功能定位是带动就业和发展养老。建立医疗、社区服务、居家养老的长期照护保险制度等。


三是税收优惠政策。现在很多人提出子女跟老人同住可以享受个人收入免税。再比如医养结合的落地，京津冀一体化，鼓励异地养老等。应推进政策的一体化，解决制度之间的障碍，实现制度之间的“互联互通”，一张卡可以多地使用，使老人能够便利地享有服务。


四是农村养老政策。目前设计的政策基本上是以城市为中心，所有政策和实施基本上都在城市。实际上“十三五”全面小康的主要“短板”在农村。未来应该把农村养老问题作为政策的重点给予支持和倾斜。




成海军
民政部北京社会管理职业学院民政政策理论研究所    所长、教授、博士