美、日、英三国养老机构服务质量评估标准比较研究*

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美、日、英三国养老机构服务质量评估标准比较研究*
唐 健，鞠 梅，彭 钢△
( 西南医科大学，四川 泸州 646000)中国卫生事业管理 2019 年 4 月 第 36 卷 第 4 期( 总第 370 期)

［摘要］ 对养老机构服务质量进行科学化和精细化评估是我国养老服务业标准化建设的重要环节。通过对美、日、
英三国养老机构服务质量评估标准的比较分析发现，三个国家在法律规章制度、专业化的管理机构、评估标准指标和评估
标准内容等方面基本一致，但因国情有所差异，进而导致评估方式、评估工具、评估内容侧重点与评估立法特色等方面明
显不同。美、日、英三国养老机构服务质量评估标准的大量相似点，实际指明了全球养老机构评估标准未来发展的新方
向，不同之处则暗示出只有结合国情的评估标准才能获得广泛支持，这无疑给我国制定应对策略、加快推进养老机构科学
化管理提供了可资借鉴的宝贵经验。
［关键词］ 养老机构服务质量; 评估标准; 比较
［中图分类号］ C913. 6; Ｒ19 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1004-4663( 2019) 04 － 313 － 05
A Comparative Study on Standards of Pension Agencies Service Quality in the United States，Japan and the United
Kingdom． /TANG Jian，et al． / /The Chinese Health Service Management．
Abstract The rapid development of the old － age service industry has put forward an urgent need for research and development of service and management technologies，and the standardization of the old － age service industry has become an important
task before us． How to evaluate the service quality of institutions has become a key factor in the rapid development of institutions．
The United States，Japan and the United Kingdom have a relatively mature system of standards for evaluating the quality of the
services provided by old － age institutions． Through in － depth comparative analysis of their similarities and differences，we find
that they are basically consistent in terms of legal regulations，professional management agencies，evaluation standards indicators，
and evaluation standards． However，due to differences in national conditions，there are obvious differences in assessment methods，assessment tools，evaluation content focus，and assessment of legislative features． There are many similarities in the standards for evaluating the quality of services provided by pension institutions in the United States，Japan and the United Kingdom，
which in fact point out a new direction for the future development of standards for pension institutions in the world． This will undoubtedly provide valuable experience for our country to formulate coping strategies and speed up the scientific management of old
－ age care institutions．
Author's address Southwest Medical University，Luzhou，P． Ｒ． China
Key words pension service quality; evaluation criteria; comparative
随着人口老龄化、高龄化和空巢化加速发展，家庭养老功
能不断弱化，养老模式已逐渐从单一的家庭养老模式转变为包
括社会化养老在内的多种养老方式并存的局面，而养老机构作
为社会化养老服务体系中的重要组成部分，其作用和社会价值
日益突显。［1］养老机构的快速发展，对养老机构服务质量标准
化建设提出了迫切需求。虽然国家非常重视养老机构服务质
量评估标准建设，但我国养老机构服务质量评估标准建设仍处
于起步阶段，难以满足日益增长的养老服务需求。王章安认为
“亟需开展机构养老服务标准研究。”［2］唐钧认为“养老服务质
量评估最好委托第三方机构来评估，定量方法和定性方法相结
合。”［3］万雨龙，谢军认为应该“搭建养老服务质量评价指标体
系框架，构建基于标准化的养老服务质量评价指标体系。”［4］
综观国外发达国家养老机构服务产业，美、日、英三国养老
机构却有着比较成熟的服务质量评估标准，因此总结和选择性
吸收国外发达国家养老机构服务质量评估标准的成功经验，开
展养老机构评估标准建设工作对促进我国养老服务行业标准
体系建设、加强养老服务行业监管和规范养老机构有序发展具
有重大意义和作用。
1 美、日、英养老机构服务质量评估标准概述
评估是一种典型的衡量行为，评估标准是在评价活动中应
用于对象的机制尺度和界限。美、日、英三国作为较早进入老
龄化社会的国家，养老照护评估研究开展较早，在养老机构的
服务质量管理方面积累了大量实践经验，形成了与之相匹配的
养老机构服务质量评估标准体系。
美国通过 ＲAI 建立全国性的基本资料库( MDS) ，以 MDS
为基础进一步完善了资料库，在此基础之上，发展了 24 项质量
指标( Quality Indicators) 并以此作为服务质量评估的依据［5］。
美国公共卫生署于 1961 年颁布了《护理之家标准指南》，对包
·313·
含护理之家在内的养老机构服务标准进行了规范与解释。美
国还有一项技术标准，即 ANSI/IES － ＲP － 28 － 07《考虑老年人
生活的灯光及视觉环境要求》。［6］英国有 3 项养老服务业国家
相关标准，分别是 BS 4467: 1991《考虑老年人的住宅设计指
南》、PD ISO/IEC Guide 71: 2001《标准制定考虑老年人及残疾
人的需求》、BIP2072 － 2005《老年人家庭看护质量》［7］。日本厚
生劳动省先后发布了《指定介护老人福祉设施人员、设备及运
营标准》《指定介护疗养型医疗机构人员、设备以及运营标准》
《介护老人保健机构人员、设施与设备以及运营标准》［8］等相关
标准细则。
美、日、英三国都在养老机构服务质量评估标准进行着积
极的探索，取得了较为丰富的经验。但目前学界鲜有从科学化
和精细化的角度对评估标准的特征、异同进行系统梳理和辨
析。然而，只有对养老机构服务质量评估标准进行深入比较分
析，掌握以美、日、英代表的发达国家在评估标准中的措施、方
向和重点，才能进一步完善我国养老机构评估标准体系建设，
不断缩小我国与发达国家间养老机构标准体系建设的差距，甚
至在某些领域实现进一步赶超。
2 美、日、英养老机构服务质量评估标准异同点
2. 1 美、日、英养老机构服务质量评估标准相似点
美、日、英三国养老机构服务质量评估标准的发展历史表
明，虽然不同国家在推动评估标准建设中采取的措施和手段有
所差异，但在评估标准体系建设方面有着大体一致的内容和实
现路径。
2. 1. 1 良好的法律规章制度
法律是治国之重器，良法是善治之前提。由于美、日、英养
老事业发展多年，已经形成了一系列的法律规章制度，对于推
动养老机构健康有序可持续发展起到了保证作用，立法共性表
现在两个方面。第一，养老机构服务质量评估标准有法可依。
美国先后通过了《社会保障法》［9］ ( 1935) ，《综合预算协调法
案》［10］( 1987) 加强针对养老机构管理。日本先后颁布了《国民
年金法》( 1959 年) 、《老人福祉法》( 1963 年) 、《老人保健法》
( 1982 年) 、《社会福利士及看护福利士法》( 1987 年) 、《福利人
才确保法》( 1992 年) 等相关法律进行养老机构的基础设施设
备配置和机构经营管理。［11］ 英国先后发布了《照 护 标 准 法
2000》［12］( 1999 年) 、《照护机构准则》［13］( 2001 年) 、《健康和社
会保健法案》( 2008 年) 相关法律规范［14］。美、日、英三国强制
性要求在养老机构开展服务质量评估，这样就使得养老机构服
务质量评估做到了有法可依，有法必依，违法必究。第二，突出
了政府在养老机构服务质量立法中的作用。美国依靠医疗保
险和医疗补助服务中心( CMS) 等部门的监管力量实现质量改
进。日本政府从立法层面界定行业准入标准。英国政府对于
养老服务体系的运行和发展，不仅出台法律保障制度，还参与
到基层组织和机构的建设中。
2. 1. 2 管理机构专业化
专业化的管理机构是实施科学化、精细化管理的重要组成
部分。而对养老机构缺乏明确分类是造成其管理粗放主要原
因之一。换而言之，管理养老机构一种行之有效的方式就是根
据养老机构的服务对象及相应服务功能进行专业化分类。美
国养老机构主要由 Medicare 和 Medicaid 进行补偿和管理，内容
包括进行服务质量、资质认证、等级评定、人员配置等多方面的
监管。日本养老机构管理事项由厚生劳动省负责，主要内容包
括养老机构设施设备检查、人员服务操作流程、机构运营细则
等方面。［15］英国实行专职部门统一对养老机构进行管理。英
国各地方政府根据实际情况设立了专业养老机构管理部门，如
英格兰的服务质量委员会，苏格兰的苏格兰社会服务管理委员
会，北爱尔兰的立规章和质量促进机构等，通过专业化的管理
机构合理引导社会各方参与养老市场建设和有效监督养老服
务供给主体行为，从而为推进社会养老服务专业化、职业化目
的提供了基础和保障，［16］ 有效地提高了管理养老机构的执行
力和能动性。
2. 1. 3 评估指标多维化
评估指标维度既起到了规制评估标准的范围，也为评估标
准起到了分类分层的作用。美、日、英三国养老机构评估标准
指标体系范围全面，从不同维度规范了养老机构服务质量，下
面通过表格对比说明不同国家养老机构服务质量多维度评估
指标内容。
主要发达国家或地区养老机构服务质量评估维度比较
国家或地区 养老机构服务质量评估维度
美国 意外事件、行为及情绪状态、临床处理、认知功能、排泄、感染控制、营养与进食、身体功能、抗精神药物使用、生活质量、感觉与沟
通、皮肤照护等 12 个维度
英国 机构选择、护理需求计划及偏好、生活质量、护理与治疗质量、员工管理、机构运营与管理、关爱投诉与保护、物质环境等 8 个维度
日本 组织设置、业务管理、服务内容、运营管理 4 个维度
通过上述比较可以看出，三国从不同维度对养老机构服务
质量进行了评估，评估指标涵盖三个方面: 第一，对养老机构本
身的评估。美国、英国、日本养老机构设有专门的维度对其运
营与管理进行自评，提高了养老机构自我管理和自我监督的效
率。第二，对养老机构员工服务行为进行了规范。英国、日本
对养老机构员工服务行为设有专门的维度进行考评，有效提升
了养老机构服务质量。第三，对养老机构入驻老人被服务行为
做了详细的规定，具有很强的操作性和指导意义。上述所有评
估维度针对养老机构服务行为制定了明确的行为规范，涉及日
常生活、卫生、医疗护理、心理、保健等方面，内容较为全面，服
务种类覆盖面较广，为确保养老机构服务开展高质量评估提供
了足够的保证。
2. 1. 4 评估内容立体化
科学的养老机构服务标准是评估内容按其内在联系形成
的有机整体。美、日、英三国养老机构服务质量评价内容较为
全面，与养老服务相关的标准不仅仅集中于评价手段、环境安
全以及老年人生活特殊需求等方面，而且都已从提供养老服
务、硬件设施设备、服务环境和安全、服务人员素质、服务交付
和沟通等方面逐渐开展了标准化研究与标准制定。其核心内
涵覆盖了养老机构硬件设施建设、养老机构管理与运营、养老
机构服务质量三个方面的评价内容，兼顾了评估对象的硬件与
软件，突出了评估对象的具体内容，形成了三位一体的评价模
·314·
式，并且及时吸收了医疗、精神、心理等方面最新的评价维度，
达成了多层次的评价体系和多方位的评价视角。
2. 2 美、日、英养老机构服务质量评估标准相异点
从上文对美、日、英三国养老机构服务质量评估标准相似
之处较为详尽的阐释可知，三国的服务质量评估标准具有很多
共同点，可谓异曲同工。但我们也要看到，受经济发展水平、历
史文化传统、国家养老政策等因素影响，三国养老机构服务质
量评估标准在评估方式、评估工具、评估内容、评估立法等方面
仍然存在着明显差异。
2. 2. 1 评估方式系统性与科学性的统一
系统而科学的评估方式是养老事业不断发展和完善不可
或缺的 重 要 部 分。美国通过护理之家比较 ( Nursing Home
Compare)
［17］将各养老机构服务质量信息向民众公开，使得质
量评价更加客观公正，同时也有利于吸收反馈信息并加以改
进。日本养老机构采取自我评估、老年人评估、社会第三方机
构评估相结合的评价方式。其三种方式结合的评估方式有效
规避了单一评价方式的不足和缺陷，同时又针对不同类型机构
采用差异化的评估标准，并将评估信息结果及时对外公布，为
持续有效改进养老机构服务质量提供了依据和保证。英国根
据居家养老、社区养老、机构养老等分类开展标准化评估工作，
有效地提升了评估的针对性和实效性。
2. 2. 2 评估工具多样性与差异性的统一
评价工具是依据不同的评价模式，用于测评养老机构服务
质量的手段。美、日、英三国评估工具多样化。美国养老机构
服务质量定量评估标准工具主要有最小限数集( MDS)
［18］、服
务质量 ( SEＲVQUAL) 量 表［19］、护理院质量观察指标工具
( OIQ)
［20］。英国以 EASY － CAＲE 量表作为老年人健康及能力
的评估工具［21］。EASY － CAＲE 量表于 1994 年创建，后经过
1999 年、2004 年、2010 年等多次修订完善，包括生活质量评价
( SF － 36HＲQL) 量表、Barthel 指数评定量表、老年人资源与服务
( Older AmericanＲesource and Services，OAＲS) 量表等。日本以
“要介护认定调查表”为全国统一的评估工具，“要介护认定调
查表”由反映身心障碍程度的 67 个项目和与医疗有关的 12 个
项目组成［22］。这些定量评估标准工具最显著的特点是评估过
程可以量化、评估手段可操作性强、评估结果反馈性强，这就为
养老机构服务质量评估标准量化提供了有力的工具和方法，达
到了预期的效果，增强了评估的信效度。
2. 2. 3 评估内容全面性与典型性的统一
养老机构服务质量评价标准制定的一个重要依据就是评
价内容要体现全面性。美国养老机构服务质量评估标准内容
较为全面，从养老机构硬件、软件和评估方法进行了规范。就
硬件来讲，评估内容体现在养老机构设备设施是否达标、环境
是否适合老年人入驻; 软件评估针对服务流程、服务规范和质
量监控是否合规。日本评估内容则更为细化，养老机构软件评
估分为日常生活服务、特殊服务、其它服务三个方面; 同时又加
强了对养老机构经营管理和相关业务单位协作的考核内容，在
评估过程中，以上述内容组成服务评价项目清单［23］。英国评
估内容主要涉及服务质量( 包括护理质量、生活质量等) 、服务
机构要求( 包括场所、环境、设施设备) 、针对养老机构的评估规
范( 包括评估流程、评估内容、评估人员要求) 等方面［24］。比较
美、日、英三国养老机构评估内容，都包含了养老机构硬件、软
件方面的内容。但每个国家评估内容又有典型性，具体来看，
美国侧重于服务和评估对象方面，日本则既注重养老机构硬件
的评估，也突出对养老机构软件的评估，英国则更加强调评估
流程的科学化和程序化。
2. 2. 4 评估立法规范性与革新性的统一
1935 年，美国《社会保障法》获准通过，标志着美国政府开
始正式从法律层面介入养老机构管理。1987 年，美国联邦政府
通过的《综合预算协调法案》是美国养老机构历史上最大规模
的立法规范，这也是养老机构质量管理的重要法律文件。该法
案特点在于对养老机构运营资质审查过程作出了严格的规范，
同时又修改了照护标准、处罚办法及补救措施等相关内容。日
本先后颁布了《国民年金法》( 1959 年) 、《老人福祉法》( 1963
年) 、《老人保健法》( 1982 年) 、《社会福利士及看护福利士法》
( 1987 年) 、《福利人才确保法》( 1992 年) 等相关法律，日本政
府依法对养老机构进行监管，并且从立法层面界定行业准入标
准，并规范其管理及运营。英国先后发布了《照护标准法 2000》
( 1999 年) 、《照护机构准则》( 2001 年) 、《健康和社会保健法
案》( 2008 年) 相关法律规范，英国养老机构立法最显著的特点
是对养老机构运营准入规定了最低标准。
3 比较与启示
养老机构服务质量评估标准化建设是实现养老机构科学
发展的重要途径。2006 年以来，国务院相继颁布了《关于加快
发展家庭服务业的意见》( 2006 年 2 月) 、《社会养老服务体系
建设规划( 2011 － 2015 年) 》( 2011 年 12 月) 、《关于加快养老服
务业发展的若干意见》( 2013 年 9 月) 三个有关加强养老机构
服务质量评估标准建设工作的重要文件。虽然养老服务业标
准化建设工作正日益受到政府和社会各界广泛关注和重视，但
养老机构服务质量评估标准现状仍处于起步阶段，亟需建立科
学合理的服务质量评估标准体系，以便于指导养老机构健康有
序发展。
通过美、日、英三国养老机构服务质量评估标准异同比较，
结合我国养老机构发展现状和趋势来看，我国养老机构服务质
量评估标准建设主要存在四个方面的问题。第一，养老机构服
务质量评估标准理论研究较为滞后。目前，我国尚未在在养老
机构服务质量评估标准基础理论方面进行深入的研究，与养老
服务业标准化工作的现实需求形成巨大落差。第二，养老机构
服务质量评估标准体系尚未建立。为指导全国养老机构服务
质量评估标准工作有序开展，从国家层面制定统一协调科学的
标准体系成为当务之急，各级地方政府根据国家标准因地制宜
制定出适合自己的养老标准也成为了迫切的任务。第三，养老
机构服务质量评估标准总量与质量有待提高，结构不够合理。
从标准结构分布来看，现有养老服务业标准主要集中于机构养
老服务领域; 就标准类型而言，现有标准以政府法律法规为主，
针对性强的定性和定量服务标准少之又少; 从标准级别来看，
大部分国家标准都在研发中，而且现有养老机构服务质量标准
分布不够均衡、结构不够科学。就总量而言，我国已发布的养
老服务业核心标准较少，已先后发布 4 项国家标准、4 项行业标
准，目前在研立项标准 36 项，个别标准标龄较长，针对性不
强［25］。第四，研发力量与人才匮乏。养老机构服务质量评估
标准建设工作涉及的领域众多，现有的标准化研发力量尚不能
有效支撑养老服务业标准化体系建设，亟需进一步壮大我国养
老服务业标准化研发力量组织，培养一批既懂专业又懂标准化
的复合型人才就成为当务之急。
·315·
我国养老化进程所面临的问题与美、日、英三国异曲同工，
因此养老机构服务质量评估标准的比较对我国养老机构评估
标准建设的推进有着很强的借鉴意义。但同时应该看到，美、
日、英三国国情和经济发展水平及传统文化背景与我国有着较
大的差异，因此照搬其成熟的评估标准体系只会导致囫囵吞
枣，水土不服。因此，我们认为应在借鉴三国科学合理的有效
成分，在立足本国国情的基础上，采取积极的应对策略。
3. 1 完善养老机构服务质量评估标准相关规章制度
我国关于养老机构服务质量的政策文件主要是针对养老
机构硬件建设的规范，虽然部分文件涉及到了养老机构服务质
量评估标准，但养老机构服务标准的质量和数量与我国养老机
构的发展现状严重不符。因此，应该结合我国现有养老机构发
展现状和需求，建立可操作性强、能够对养老机构进行量化评
估、反映养老机构最新要求的服务质量评估准体系。养老机构
服务质量评估标准相关规章制度应该从国家标准、强制性标准
和推荐性标准三个方面入手。国家标准制定主要体现在通用
性、广泛性、基础性方面下功夫，强制性标准要在保障人体健
康，人身、财产安全等方面得到体现，而推荐性标准则是各地根
据实际情况鼓励各相关方积极采用。但作为服务类标准体系，
养老服务业标准体系应以推荐性标准为主，但对于保障老年人
身体健康、财产安全的内容则应制定强制性标准。
3. 2 丰富养老机构服务质量评估内容
现有的机构养老不仅仅限于提供简单的吃穿住行，要增加
精神慰藉、医疗、保健、护理、娱乐、医养结合、智慧养老等相关
内容，所以也就需要扩展养老机构服务质量评估内容。一是扩
展人性关怀内容。入驻养老机构本身目的就是塑造一个人心
舒畅、环境优美的康养环境，但如果欠缺人文和人性关怀方面
的内容，则不能达到预期目的。特别是随着人们生活水平的提
高，对于精神方面的需求更加强烈，人性关怀在养老机构服务
质量评估内容中将占据越来越更加重要的份量。二是进行个
性化评估。我们应该根据中国的具体国情和经济发展水平所
处阶段，制定养老机构服务质量评估标准也就不能搞一刀切。
中国不同地区经济发展水平不一样，而且中国养老机构评估标
准建设处于起步阶段，因此，在借鉴国外成功成熟标准的同时，
要因地制宜，与中国实际情况相结合。探索制定出一整套与各
地实际情况相适应的养老机构服务质量评估标准体系。三是
增加定性评估内容。特别是针对老年人的服务质量评估，不能
简单机械地以数据和数字来评价，而是要更加注重一种感受和
体验，所以不能仅仅根据量化的评估指标来衡量，要在注重定
量分析的同时，增加可感知和可体验的定性评估标准。
3. 3 拓展养老机构服务质量评估方法
变被动评估为主动评估，坚持自评和他评相结合。变被动
评估为主动评估是搞好评估工作的重要前提，使自我评估逐步
制度化是挖掘养老机构发展潜能的有力措施，将评估结果纳入
养老机构考核是促进养老机构良性发展的有效方法。首先，我
国可借鉴境外评估成功经验，在自评和他评的基础之上，引入
可信度高的专业性第三方评估机构，对养老机构展开公正客观
的评估。其次，参照星级酒店评估方式，按评估等级对养老机
构服务实行挂牌并进行动态管理。坚持定期和不定期考核相
结合，将养老机构服务等级向社会公示，让社会人员充分了解
比较各个养老机构的服务质量，以此形成改进养老机构服务质
量的倒逼机制。充分发挥社会公众的舆论导向作用，建立大数
据下社会各界共同监督的机制，从而不断提高服务质量。
4 结论及展望
美、日、英三国养老机构服务质量评估标准方面有着自身
独有的特征和优势，但同时也存在一些劣势和不完善的地方。
因此，比较三国养老机构服务质量评估标准的异同，深入探讨
其中的异同，剖析我国养老机构服务质量评估标准存在的问
题，在此基础上汲取美、日、英三国的成功和成熟经验，就能够
为我国养老机构服务质量评估标准建设提供有益的借鉴和参
考作用。
研究结果表明，美、日、英三国养老机构服务质量评估主要
优势体现在评定机构较为权威，评估标准相对统一，评估标准
工具和指标体系结构更为科学合理，评估体系和流程不断优
化，法律规章制度和资金更有保障，评估标准内容更为完善。
其劣势在于差异化评估标准仍然不够，定性评估标准相对欠
缺，评估内容较为陈旧，人性关怀评估标准维度有待完善。在
吸收美、日、英三国机构养老服务质量评估标准有益经验的同
时，学者们也可以对不同国家和地区的文化背景因素和不同养
老模式应该采用不同的评估标准进一步深入研究。首先是文
化背景因素。郭红艳等认为“吸取养老文化及老龄化进程与我
国相近的国家和地区的经验教训是填补此项空白的捷径”，不
同的文化背景所产生的养老机构服务质量评估标准是不一样
的，所以简单地进行比较就可能忽视了中西方不同文化背景人
群下的重要影响因素。其次，“还要考虑不用类型养老机构的
服务对象及服务重点，针对不同类型机构设定不同指标权重，
使机构间评价结果量化可比。”［26］不同的养老模式应该有不同
的评估标准，不能用一种标准去评估不同类型的养老机构，这
样有可能失之毫厘谬以千里。因此研究不同类型的养老模式
的评估标准是学界下一步进行更深入研究的焦点和方向。
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