加强养老服务机构风险管理迫在眉睫

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加强养老服务机构风险管理迫在眉睫

日刊发于中国社区报，民政部部长李立国阅后批示，“此文剖析、研究比较透彻，对加强养老服务机构风险管理有参考价值”。

分享本文的目的，是希望大家能重视风险管理与事故防范，多交流，多思考，用更加积极和开放的心态应对风险事故。

近年来，养老服务机构发生的各种事故与纠纷不时见诸报端，如火灾、虐待、食物中毒、意外跌倒、感染等，可以说养老服务机构在运营的各个环节都隐藏着不同程度的风险。日前，记者盘点近一年内的事故，有三起较为典型。

第一起事故，四川眉山市某敬老院被曝把一八旬五保老人关黑屋长达三个月，期间院长还掌掴老人。

第二起事故，江苏常州市某养老院里出现疑似集体食物中毒，老人们食用了厨师烹制的素鸡后出现身体不适，随后20名老人被送往医院救治，后经当地疾控中心检测为亚硝酸盐中毒，原因是厨师误将亚硝酸盐当成白糖掺入食品中。

第三起事故，台湾新北市某安养中心发生火灾，酿成6人死亡、28人受伤的惨剧。据悉，该安养中心专门收住生活无法自理、行动不便的老人，2012与2015年连续两次被评为甲等，最近一次消防安检为今年4月，无任何违规纪录。

这三起事故，给养老服务机构的风险管理又一次敲响了警钟。

作为世界上人口最多的国家，我国正处于一个前所未有的人口老龄化时代，国家即将全面放开养老服务市场，各类养老服务机构必将如雨后春笋般蓬勃发展，随之而来的事故与纠纷很可能快速增多。因此，加强养老服务机构风险管理迫在眉睫。

行业标准与法律规定亟待完善

为避免事故与纠纷一再发生，现有与养老服务机构相关的行业标准与法律规定亟待完善。

以防火分区（采用防火分隔措施划分出的、能在一定时间内防止火灾向同一建筑的其余部分蔓延的局部区域）的标准为例，根据《老年人居住建筑设计标准》 ，老年人居住建筑的最低面积标准为25㎡ / 人，按照《建筑设计防火规范》，最大防火分区面积是2500㎡，也就是说，一个防火分区内最多可入住100 名老人。如果发生火灾，要在短时间内及时疏散这100 名自行避难困难的老人，难度很大，而浓烟将会很快扩散至整个区域，极易造成严重的伤亡事故。

再如消防验收的标准，不少养老机构仅因为前置条件有问题，如缺少建筑工程施工许可证、竣工验收证明、房屋产权证等，就导致不符合消防验收标准，拿不到公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见或消防备案凭证，从而拿不到养老机构设立许可证。这些无证养老机构通常很难获取政府的补贴，这里也包括消防改造的补贴，导致其对消防安全的人力、财力投入也常常不足。一旦出现事故，后果不堪设想。

另据世界卫生组织公布，大约有十分之一的老人每月遭受虐待，而与社区中的老人相比，机构中的老人遭受虐待的比率更高。虽然我国《老年人权益保障法》第四条规定：“禁止歧视、侮辱、虐待、遗弃老年人”，但法律定性上还比较模糊，什么样的行为属于“虐待老人”，界定并不清晰。目前看只要虐待老人行为没有造成严重伤亡，很难依据法律追究其刑事责任。为减少虐待老人事件、发扬尊老护老的传统，有必要从法律角度提供更加明确的保障。

地方监管措施亟待细化

养老服务机构的风险管理涉及护理、消防、法律、保险等多个领域，易引发事故与纠纷的因素较多且复杂，地方监管措施亟待细化。在2015 年5 月25 日河南鲁山养老院火灾事故之后，民政部联合公安部迅速制定了《社会福利机构消防安全管理十项规定》和《社会福利机构消防安全专项治理方案》，对各地养老机构的消防安全整治工作给予指导性意见。然而记者调查发现，地方监管部门虽然在积极落实，但由于消防安全的专业性极强，真正将规定与治理方案完全落到实处有很大的难度。

比如《社会福利机构消防安全专项治理方案》中，强调了“根据白天和夜间、工作日和节假日值班在岗人员情况，制定切合实际的灭火和应急疏散预案，明确每班次、各岗位人员负责报警、疏散、扑救初起火灾的职责，每半年至少演练一次”。地方监管部门在落实的时候鲜见强调必须要做夜间消防的应急预案以及演练。事实上，近年来国内外养老机构的恶性火灾事故，通常都发生在夜间或凌晨，值班人力严重不足。因此养老机构消防演练一定要模拟夜间状况，并制定出在留守人力最为匮乏时的应急协作机制。

另外地方监管部门很少对养老服务机构做因地制宜的消防应急指导。目前的消防演练中我们常常可以看到如下情形：组织老人用湿毛巾捂口鼻，在烟雾和报警声中，模拟用搀扶或轮椅等工具走楼梯疏散逃生，再到户外实操一下灭火器；更有甚者，仅以“书面作业”完事。实际上，湿毛巾捂口鼻在国外早已被验证有很大的局限性，比如湿毛巾对于火灾烟气里最致命的一氧化碳没有过滤作用等。考虑到养老服务机构里大多是自行避难困难的老人，一旦发生火灾，烟雾扩散较快，救援人员很难在短时间内把这些老人逐一抬下楼去，因此，国外成熟的应对方法是先做水平疏散或就地避难。而国内“非专业”或是“应付式”的消防演练带来的隐患是一旦遇到突发状况，护理员极易惊恐失措，手忙脚乱，甚至可能弃下老人独自逃生。

地方监管部门对于卫生、虐待等问题也往往力不从心。据一全国人大代表透露，去年他走访了10 家公营和私营两种类型的养老院。他发现这些养老院大多有卫生条件差、屋内异味大、年轻护理人员责任心不够等问题。他说：“有些年轻的护理人员为了不让插食管的老人拔掉食管，将老人捆在床上，这种情况很多。”像这种养老护理中的肢体束缚，哪些被允许，哪些要被禁止，应该尽快加以细化。

养老服务机构风险管理能力亟待提高

记者在与养老服务机构负责人的沟通中发现，即便发生重大事故及纠纷的风险如此之高，他们也没有系统的风险管理知识，有的负责人回答是“现状就是如此，经常担惊受怕”、“也想学，但不知道在哪里可以学习到专业的知识”。

最近几年，老人及其家属将养老服务机构告上法庭的事件越发增多。而有的养老服务机构由于风险管理能力较弱，在发生事故后，通常不懂得及时做事故处理记录，也缺乏与家属、有关部门进行有效沟通的技巧，使得其在法庭上通常处于弱势，有时候一场官司能“打黄”一家养老院。任何一家养老服务机构出现事故，都可能会改变着人们对整个行业的看法，对其他养老服务机构的打击也是巨大的。

笔者认为，政府应引导和开展针对养老服务机构风险管理相关课题的研究，并用专业宣教与培训的方式，来提高养老服务机构的风险管理能力。

风险管理意识已经萌发

值得庆幸的是，我们看到有关养老服务机构的风险管理正在被越来越多的人意识到。不论在中央层面，还是在地方层面，都在陆续制订和采取一些措施，积极应对养老服务机构中存在的风险。

近年来，养老机构责任险已经逐渐在北京、上海、天津等多个地方试点推行。

住建部最新的《建筑设计防火规范》增加了总建筑面积大于500㎡的老年人建筑应设置自动喷水灭火系统，以及老年人建筑应设置火灾自动报警系统等规定。

今年5月，全国老龄办、民政部、财政部、中国保监会四部门联合发布《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》，将通过多项措施使意外伤害保险最大限度惠及广大老年人。

6月22日，上海“闵行区养老机构暑期安全暨风险管理研讨会”顺利举办。会上，各家养老机构结合各自工作中遇到的问题与困难，通过剖析典型案例，主动揭短亮丑，发人深省。

老吾老，以及人之老。这次台湾新北市某安养中心的火灾事故，据参与救援的消防员说，最让人心疼难受的是，不像其他火场的受困人员会尖叫求援，在安养中心内没有声音，因为这些老人本身就是重症卧床。消防员想到待救老人看着大火与浓烟逼近的无助，难过地掉泪。

而据民政部《2015 年社会服务发展统计公报》显示，全国现有各类养老服务机构和设施11.6万个，比上年增长23.4%；各类养老床位672.7万张，比上年增长16.4%。这么一个浩瀚庞大而且复杂的系统，目前暴露出来的问题只是冰山一角，加强养老服务机构的风险管理，做好事故防范工作，刻不容缓！

作者：朱卫健全国老龄办“养老服务风险管理与事故防范研究”课题负责人，研究内容包括火灾、虐待与肢体束缚、食物中毒、意外跌倒、护理事故、内部举报制度、合同、赔偿及法律要点、事故的通报与沟通（对家属、媒体）等。（作者个人微信号：zhu_wei_jian）